浅谈政府在学校安全管理中的责任
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2010年3月23日至2010年4月30日，不到40天的时间内，五起校园血案先后在福建南平、广西合浦、广东雷州、江苏泰兴、山东潍坊发生。校园血案发生之频繁，令人触目惊心。分析这五起校园血案，多为校外社会人员闯入学校对无辜的学生行凶。可见，校园安全问题已经不再只是学校和家长的责任，它已经演变成为社会问题。这就需要全社会共同努力编织安全网，为学生的健康成长和学习提供良好的环境。对此，政府作为公共权力的行使者、公共利益的执行者和维护者，应顺应社会公众的需求，加强政府在学校的安全管理，凸显其在维护校园安全中的责任。
一、明确政府在学校安全管理中责任的必要性
1．作为公共管理组织的义务
卢梭的《 社会契约论 》认为，国家的一切权力属于人民，人民通过契约的形式将自己的权力委托给政府，政府代替人民行使管理社会公共事务的权力。在这个契约中，政府与公民之间形成一种双向互控的模式：一方面公民要服从政府的统治与管理；而另一方面政府又要向公民负责。也就是说，政府作为公共管理组织有义务促进国家经济发展、制度健全、法律完善，为广大人民营造安全、舒适的社会大环境。学校是非营利的公共组织，为广大人民提供公共服务。政府对学校安全承担责任就是对其权力本源――人民负责的表现。学校安全遭遇威胁，意味着人民的公共意志受到阻碍，也意味着政府没有真正履行其公共管理组织的义务。
2．履行法律法规关于政府责任的规定
《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第二十三条规定：“各级人民政府及其有关部门依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障。”明确了政府有关部门对学校安全的职责，主要是指管理职责和对学校周边的安全治理职责。《义务教育法》第五十二条规定：“县级以上地方人民政府未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的，学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的，上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”《义务教育法》颁布两天后，国家十个部门联合出台了《中小学幼儿园安全管理办法》作为贯彻落实《义务教育法》关于安全规定的配套规章，更加详细地明确政府有关部门的学校安全管理职责。政府在校园安全事件中承担责任成为依法治国的必然，各级人民政府及其有关部门必须全面履行学校安全管理职责。
3．适应校园安全问题转向的需要
学校安全问题的研究中较多涉及学校内部安全，包括学校建设和校舍安全、学生意外伤害事故等，在这些安全事件中，责任主体多为学校、教师和家长，这一时期的学校安全问题主要是学校问题。近年来，一些社会危险人员开始闯入学校，把学生当做人质要挟或直接对学生下毒手。这时，学校安全问题仅仅依靠学校是不能解决的，学校也无力承担校园安全事故的责任，这需要整个社会的努力。学校安全问题已经由学校问题转向社会问题，政府应发挥其作为公共管理组织的作用，倡导和整合社会各个部门，共同为青少年学生营造安全的学习环境和成长环境。
二、在学校安全管理中的政府责任类型
政府责任是指政府在与人民这种委托与被委托关系中，政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务，同时还应该包括政府对其职责和公共利益的体认，即其自身行政能力的发展、对公共利益的忠诚度和热衷度。在学校安全管理中，政府责任一般由政府的政治责任、政府的法律责任和政府的道德责任三部分构成。
一是政府的政治责任。在学校安全管理中，政府有义务在发展经济、建设社会体制、完善一系列社会制度等方面做出努力，给学校安全提供一个稳定、和谐、富裕的社会大环境，为学校安全提供经费和制度等方面的支撑。二是政府的法律责任。在学校安全管理中，政府应依法履行其在学校安全管理中的责任，即依法行政；政府应不断完善在学校安全管理方面的法律法规，即有法可依。三是政府的道德责任。在学校安全管理中，政府应加强社会主义道德建设，丰富道德建设的形式，倡导一种积极良好的社会道德风尚。同时应设立各种心理咨询机构、各种精神疾病矫治机构，以减少社会犯罪。
三、政府在学校安全管理中责任履行的不足
1．在资源建设和投入方面的责任缺失
社会保障制度被誉为一个社会的“完全网”，完善的社会保障制度建设有利于减少学校安全威胁。政府在社会保障制度建设方面的责任缺失，主要表现为经费投入不足。教育经费投入不足，一直是我国教育发展过程面临的重要问题。政府应加强学校安全维护的经费的投入，完善学校安全设施配置，加强学校安保人员的职业敏感训练，增加学校安保人员的雇佣数量等，有效防御学校安全问题。
2．在学校安全管理中立法、执法和监督方面的职能缺失
目前，政府在学校安全管理方面的立法较为宏观，缺乏微观的具体的相关规定；法律规章的效力不高；部分法律仅局限于义务教育阶段。因此，急需出台其他教育阶段的相关法律，明确政府在学校安全管理中的责任，保证各年龄段学生的安全。在执法和监督阶段，政府的职能缺失主要表现为不能依据法律规定制定出切实可行的、有针对性的安全方面的规章制度，或落实制度不严，存在很多漏洞，或者在执法过程中执法力度不够；在监督阶段忽视学校安全工作，没有承担起严格的监督、检查和管理职责，防范意识不强。
3．在整合社会各方力量方面的职能缺失
随着校园安全事件的频繁发生，校园安全工作的转向，各阶段教育的安全责任都非常重大，需要整合整个社会力量来应对学校安全管理中出现的很多问题，真正发挥政府组织的整合作用，特别是公安机关、检查机关、舆论媒体等部门。目前，在学校安全管理中，政府未能加强社会力量和学校的紧密联系。例如，公安机关、检查机关等没有针对学校的特殊性，采取特别的计划和措施维护学校的安全；社区与学校的联系也不紧密，没有为维护学校安全制订特别的计划，等等。
4．在学校安全事故中的“去责任化”
在学校安全事故中，大多由学校承担民事责任，很少提及政府责任。实际上，政府作为教育活动的管理者，其在工作中的过失或错误也是造成学校安全事故发生的重要因素之一。比如，就学校安全管理，有关行政部门缺乏对各级学校领导干部及相关人员安全意识的教育和培养，没能把学校安全工作摆在重要位置；政府相关部门的行政人员工作责任不清、工作不细，，缺少奖惩制度和措施，易造成人浮于事的工作状态。以上这些都可能导致学校安全事故的发生，而在学校安全事故责任承担的过程中却很少涉及政府责任，这是一种“去责任化”的表现。
四、提升政府在学校管理中责任的对策
1．致力于社会建设，提供和谐的社会大环境
构建和谐社会是现阶段我们的奋斗目标，和谐意味着和睦、富裕、公平。首先，医疗、住房和教育等是社会公民关注的热点问题，政府应关注民生，致力于解决民生问题。其次，社会保障被誉为“社会安全网”“减震器”，政府应致力于建设完善的社会保障制度，解决生活在社会底层的社会成员的最低生活保障。再次，政府及其内部工作人员应发挥其道德引导责任，树立正确的道德观，引导社会遵守道德规范，形成良好的道德风尚；应加强社会人员的安全意识普及、树立学校管理人员的安全价值观，训练学生的安全防卫意识和技巧，增强对不安全因素的防卫和抵抗能力。最后，还应致力于社会心理咨询的研究，加紧精神治疗机构的设置，保障社会成员的心理健康和治疗。
2．加大教育经费投入，完善学校安全资源配置
学校安全管理需要得到“软件”和“硬件”环境的双重支持。政府应加大教育经费投入，专门设置学校安全管理费用，用于学校安全设施的购置、安保人员的聘任、校内监控电视等硬件工程的建设，同时还要用于加强安全知识的宣传、学生安全能力的训练等软件。就目前我国的实际情况而言，急需解决的是把校园安保问题上升到国家政策的高度。在校园安保人员的聘任上，把校园安保当成一个专门职业，公布校园安保的聘任标准；政府投入经费保障校园安保的数量，同时建设校园安保的质量，增加安保人员的配备。
3．促进相关的立法工作，明确政府的具体责任
在学校安全管理立法方面，已有相关立法，但对于校园安全的规定都比较宏观。政府应联合立法机关、司法机关出台《 校园安全法 》，并详细规定学校安全问题的维护、责任承担主体，让学校安全管理工作有执法依据和执法队伍。同时，在立法的过程中，应明确讨论政府在学校安全管理中的责任，明确政府承担责任的具体办法以及责任履行不足时应承担的法律后果等。总之，政府一方面要加紧学校安全方面的立法建设，同时应在法律规定中明确自己应承担的责任；另一方面要致力于修改已有的法律法规中的不适合现在学校安全责任承担的规定，以满足学校安全管理的转向。
4．整合社会力量，构筑社会安全防御网
学校安全问题需要一个强大的社会网络。强大的社会网络的建立，需要政府的整合作用。政府应协调教育行政部门、公安司法部门、社区组织、社会媒体、家长等方面各方的努力和支持，还应充分调动学校社区内各行各业的对学校安全管理的积极性和参与热情，组成一个强大而紧密的网络系统，共同维护和防御学校安全问题。
5．建立政府赔偿机制，减少学校安全事故损失
国际上许多国家如加拿大、德国等，政府在保险制度中专门设立学校责任保险来转移学校教育风险。日本在1985年颁布《 日本体育及学校健康中心法 》，建立了具有法人资格的日本体育及学校健康中心，基本实现了以国家为补偿主体、国家经费为主要补偿金的赔偿机制。我国应根据实际情况，在学校安全事故损失方面尽快建立政府赔偿机制。另外，还应进一步管理和完善社会商业保险的赔偿机制，使其很好地为学校安全管理服务。
（作者单位：西南大学教育学院，重庆，400715）