关于统筹城乡发展的思考和建议
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【摘要】本文概述了西安市高陵县从2008年起统筹城乡发展的做法和经验：以城乡互补、协调发展为目标，通过以城带乡、以乡促城，在农村产权制度改革、农村新型社区建设、创立现代金融制度、户籍改革、社会养老保险制度、发展现代都市农业方面探索出了一条统筹城乡发展的新路径。但在城乡统筹过程中，还应充分尊重农民的主体意愿表达、防止以工业化、城镇化替代城乡统筹、严防以城乡统筹为借口损害农民利益。
【关键词】统筹城乡发展；“高陵样本”；思考与建议
长期以来，城乡二元结构及发展失衡是困扰我国农村及整个国家经济社会发展的重大问题。党的十六大提出了在科学发展观指导下通过统筹城乡发展来消除城乡二元结构并以此解决“三农”难题的思路。之后，全国各地积极调整发展战略，转变发展方式，探索破除城乡二元结构，统筹城乡协调发展之路。2008年，陕西省西安市确定高陵县为城乡统筹发展的试点县，迄今为止，城乡统筹的高陵样本已彰显成效。
一、基于西安市高陵县统筹城乡发展的阶段性事实描述
2008年8月，西安市委、市政府出台了《关于在高陵县开展统筹城乡综合配套改革试点的意见》，标志着西安市酝酿已久的统筹城乡综合配套改革试点工作全面启动。
1、高陵县成为城乡统筹试点县的背景
事实上，在启动城乡统筹试点前，作为关中“白菜心”的高陵县曾是一个典型的农业县，而且是西北唯一的吨粮县、全国笼养鸡示范县。但是，曾经的优势在市场经济发展面前成了劣势。高陵县传统农业多而工业少，种植业多而畜牧渔林少，种粮食多而经济作物少。在农业产值中种植业占90.161％，在种植业产值中粮食占66.125％。在供给方面，体现为卖原粮为主，农业产业链条短，造成农产品开发层次低。科技含量低，附加值不高，从而导致增产不增收的低效益。也就是说，在成为城乡统筹试点县前，高陵县和其他任何一个农业县别无二致。
然而，高陵县特殊的地理位置和四通八达的交通网络为其提供了优越的自然条件。高陵县位于西安市辖境北部，东靠西安市临潼区，南接西安经济开发区、灞桥区、国际港务区，西连泾渭新区，北临阎良区。2011年西安市委、市政府机关北迁后，高陵县成为西安现有四个郊县中距新行政中心最近的县，距离仅为7公里。同时，高陵县交通也十分便利。截止2010年，全县公路通车总里程已经达702公里，西禹高速、包茂高速、210国道纵贯南北；西高路、高三路、高永路贯穿东西；咸铜铁路连接陇海铁路；渭河特大桥由县境直通国际港务区，密切了高陵县与西安主城区的联系，使高陵完全融入西安半小时经济圈。
2、高陵县统筹城乡发展的路径探索
按照“规划一体、产业协同、资源共享、服务均等”的思路，高陵县坚持“六化”联动（城乡发展协同化、农村资源资本化、农民就地城市化、“三农”融资多元化、公共服务均等化、城乡服务高效化），全域推进，大胆创新，勇于实践，在城乡统筹发展上实现了突破性进展，提供了可资借鉴的宝贵经验。
（1）改革农村产权制度，推进农村资源资本化。产权制度改革是农村改革的重中之重。高陵县针对农村有资源无资本、想发展无能力的实际，率先启动了旨在“还权赋能”的农村产权制度改革，促进了农村资源资本化，激活了农村自身的造血功能，为农业增效、农民增收、农村发展注入了新的活力。
高陵县的农村产权制度改革，明确由县土地流转中心、住建局、国土局分口负责，将农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权进行调查公证，确权登记，颁证建档，逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村资产管理体系。针对农村量大点多、权属复杂的实际，高陵县依据实测坐标，将每户承包地、房屋和集体建设用地绘制成图，在图中标明每项产权的权利人和属性，并由每户按手印确认，形成西北第一张“鱼鳞图”，使农村产权清晰明了、直观易查。同时，高陵县专门开发了农村资产管理软件，将“鱼鳞图”标记的产权信息输入计算机，形成每户每村的产权电子档案，为农村产权信息的数字化动态化管理创造了条件。在此基础上，高陵县成立了集信息、农村资产管理、交易评估及抵押贷款于一体的农村产权交易大厅，为农村产权交易提供高效便捷的“一站式”服务，畅通了农村资源与市场对接的渠道。截止2011年6月底，全县已发放土地承包经营权抵押贷款5500万元，集体资产抵押贷款100万元。群众用“手中有了自、心中吃了定心丸、兜里有了投资钱”的朴实语言，对这项改革给予了高度评价。
(2)建设农村新型社区，推进农民就地城市化。城镇化建设是统筹城乡发展的重要载体。高陵县按照“分类推进、示范带动”的思路，用经营城市的理念建设农村新社区，选点启动了城中村、城边村、普通农村的分类改造，探索出了“村企合作的城中村融合、政企合作的城边村并入、政府运作的小村并大村”三种农村新社区建设模式，着力破解农村城市化进程中“钱从哪里来、人往哪里去、业在哪里创”的难题。
村企合作的城中村融合模式，适用地处工业园区或县城以内、周边商业比较发达、土地商业价值较高的城中村。其主要做法是以村组为主体与开发商合作，开发商出资实施拆旧建新，村组以节余土地补偿开发商投入，政府只负责监管和服务。如地处泾河工业园区内的杨官寨村有134户541人，村庄占地面积142亩。规划改造后，每户可无偿获得两套高层住宅房和一定面积的商业用房，村民平均每户房屋资产增值六倍以上，并有多余房屋出租经营，直接融入城市生活。
政企合作的城边村并入模式适用于地处城市发展规划范围内，土地商业价值不是很高，改造后村庄节余土地不足抵顶开发商投入的城边村。其主要做法是由开发商建新拆旧，政府在城市规划范围内划定部分土地弥补开发商投入，建设新型社区，村民全部转为城镇居民。如田家村田家组位于高陵县城东南边缘，全组126户379人，村庄占地130余亩，户均住房面积260平方米。政府通过与开发商合作，启动了占地35亩的11栋多层安置楼建设，在改造中按照“拆一还一”的形式进行资产置换，即群众原房屋有多少面积就置换多少面积（最多不超过300平方米），再为每人无偿分配5平方米商业用房，户均资产从10万元增加到60万元以上，村民全部转为城镇居民，成立了田家村新社区和昭慧工程有限公司，实现了农民变市民、农村变社区、村民变股东。