中国对美直接投资的美国反应

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从2003到2010年，中国公司至少在美国50个州中的35个州中有投资。中国作为一个重要投资国的出现，是对美国开放性的最新考验。

2010年，中国在美投资超过50亿美元，创造的就业机会超过1万个。最近5年来，中国对美投资每年翻一番还要多。迄今，中国企业已在美国50个州的至少35个州建立了业务，投资领域遍布几十个产业，包括制造业、服务业等。如果中国遵循其他新兴国家的模式，那么到2020年，在全球流动的中国直接投资将超过1万亿美元。在境外寻求投资机会的中国资本将会空前增多，美国等发达国家将是主要流入目的地，这就要求美国人对这些流动做出反应。

目前，美中两国的经济关系正处在一个转折点。过去，直接投资主要是从美国等发达国家流向中国等发展中国家，将来，中国的对外投资额将和外国在中国的投资额一样巨大。未来，美国如何调整自己以适应这种变化将会深刻影响其经济利益，并为更大范围的美中关系定下基调。

美国人应该对来自中国的投资表示热烈欢迎或是拒之于门外？持两种不同观点的人争论不休。

赢得掌声也带来不安

美国经济分析局提供的官方数据显示，至2009年底，中国对美直接投资存量为23亿美元，只占美国2.3万亿美元外国直接投资存量的0.1%，与英国的4540亿美元和德国的2600亿美元相比，实在微不足道。另外通过对专业数据库、媒体和新闻界的报道以及产业界的客户数据分析，从2003到2010年，中国在美国的投资项目总数为230项，累计投资额为117亿美元，远远高于美国官方统计的23亿美元。

中国公司在美国的投资并不只是集中在一个或者少数几个具有战略性的产业中，而是进入整个美国商业界。其中，最大领域是在中国国内具有比较优势的产业，如家用电器和电子消费产品等。其次是电气设备和零部件，如联想斥资17.5亿美元收购IBM。在金融领域，迄今为止，中国在美国的投资一直局限于有价证券，但中国工商银行收购东亚银行美国分行控股权的努力则表明，中国银行希望为来到美国的传统客户提供支持。工行的努力如果获得成功，很可能预示着中国的银行还会持续努力以便打入北美市场。

预计未来10年，中国公司在世界各地的直接投资将达到1万亿到2万亿美元，以美国为目的地的投资将会大幅度增加。但是，来自中国的投资数量的增长，在美国不仅赢得了掌声，也引起了很大的不安。一些美国人害怕竞争，或者不知道如何应对中国的伦理道德和文化，同时也对国家安全和造成竞争扭曲的非市场补贴十分关切。

美国几十年来一直对外来投资保持开放，对外来投资是否对国家安全方面构成威胁有一套明确的审查办法。中国作为一个重要投资国的出现，是对美国开放性的最新考验。总体而言，美国政策是精心设计、高效的，对外国投资者也是公平的。美国基本上对中国的投资是开放的，大多数交易都没有受到阻碍。

政策变得更加捉摸不定

美国在外来投资问题上的自由主义政策，经受住了多次国际经济格局变化的考验。而且，美国一直是外来投资的东道国，它在相当大的程度上就是外国直接投资的产物。在国际上，美国提倡投资自由化。

2007年，美国颁布《外国投资与国家安全法案》，详细阐述了美国外国投资委员会的审议程序，并规定，除经有豁免权的领导机构提出明确的豁免意见外，凡涉及关键性基础设施或外国政府控制的实体的所有交易必须得到审批。《法案》扩大了美国外国投资委员会的职权范围，第一次授予其立法授权。

全球金融危机后对投资的胃口增大，使得美国的辩论在2007到2009年间有所缓和，但由于中国钢铁制造商的投资和中国在通信技术领域的投资意向，使得美国关于投资审查过程中适当平衡的辩论在2010年又成为讨论中心。可以预见的是，由于中国作为投资国的出现，美国对外来直接投资的政策要比近一段时期以来更加捉摸不定。

尽管指导美国经济的是法治，实施壁垒一直不是美国的一项重要特征，但超出法律之外对交易审批进行干涉现在越来越频繁。针对中国的干预，首先是美国商业上的既得利益者可能会寻求促使政治家阻碍外来投资，从而回避来自中国公司的竞争。特殊利益集团的一贯做派是，借口保护国家免受外国威胁，利用国家安全体制使自己免于受到竞争。

国会议员虽然不直接参与美国外国投资委员会的工作程序，也没有启动该委员会审查的权利，但有监督权，有举行听证会和发出传票的权利，通过决议案和修正案的权利，在极端情况下还有权修改基本的立法。因此，美国外国投资委员会并不能对国会要求其采取行动的建议无动于衷。外国投资委员会的任何成员单位或者总统，都可启动审查，从各自部门的特殊角度来界定“国家安全”。

从理论上讲，这种“预审查”程序有助于澄清所需信息以便做出决定。实际情况却是，一些潜在投资者甚至在决定投资美国前就可能被调查人员吓跑。同样地，美国国会寻求举行听证会的冲动可能是基于一种信念，就是交易没有充分考虑国家安全，但这反映出的可能完全是选民的保护主义目的，或者仅仅是哗众取宠，以引起媒体注意。在开始对一项交易的调查后，美国外国投资委员会的审查结果几乎没有受到过公开的政治压力的左右。但政治化的威胁会迫使交易各方在开始交易前已经放弃，交易的终止不是由于外国投资委员会，而是源于对它的恐惧。而且，一家公司的名誉也可能会因为政治家的中伤而受损。

投资被“政治化”

美国政府负责国家安全的部门一般主张建立比较严格的外来投资制度，尤其对中国的投资要更加严格限制。因为中国是一个战略竞争对手，而不是盟国，机密的情报信息在外国投资委员会的审批过程中起着越来越重要的作用。尽管美国外国投资委员会迄今为止对中国公司在美国的投资审查是合理的，也没有特别的歧视，但中国公司在目前的政策框架下，对美国投资却遭遇了种种问题。几乎所有重大交易都被媒体、国会议员、安全界、国内企业和普遍对中国持批判意见的集团政治化。尤其令人担忧的是，关于安全方面的焦虑和美国外国投资委员会审批程序的政治化是无法预料的。

比如，2005年，一个由国会议员、既得利益者和媒体组成的联盟，迫使中海油放弃了对尤尼科公司的收购，而在2010年，中海油在得克萨斯州投资10亿美元开采页岩项目，却甚少引起公众评论；2009年，中国风能发电制造商第一发电公司的投资计划遭到工会和政策制订者的指责，而中国财富基金对爱依斯电力公司15亿美元的投资却几乎没有引起任何争议；2010年，鞍山钢铁集团公司在密西西比州的一座新钢厂中的投资意向，遭到国会议员和美国钢铁工业游说集团组成的联盟反对，而天津钢铁公司在得克萨斯州的一大笔投资则获得了普遍赞扬。这些无法预料的政治化，是美国市场上的中国公司面临的一个实际问题，这种情况使中国公司在激烈竞争的市场上，相对于其他潜在收购者而言，处于不利地位。

以美国外国投资委员会和财政部为主导的美国审批外来直接投资的政策体系设计是完善的，它保持了可以带来经济利益和提升竞争力的开放传统。但是，它不能使潜在投资免于受到政治家施加的无法接受的高成本威胁，尤其是国会，它几乎可以不限于真正的国家安全的理由而否决具体的交易。在对中国崛起普遍担忧的时代，这种政治化对直接投资审查程序的运作，构成了十分严重的威胁。

今天中国在美国的投资活动大体上是顺利的，大多数项目没有要求进行国家安全审批，要求审批的也几乎都得到了公平的听证。但是，从华盛顿发出的信号是混杂的，而这，并非仅仅是来自外国投资委员会。在国家安全领域，发出的是主张严格审查的声音。少数突出案例中的泛政治化给人留下的印象是：中国投资在美国是不受欢迎的。美国执政两党发出混杂信号的结果今天看来并不严重，但将来一定会严重。