国企混合所有制改革中的非公资本进入:问题和对策

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[摘 要]随着十八届三中全会全面深化改革大幕的拉开，作为改革重点环节的国企改革成为人们关注的焦点。但在混合所有制改革进程中，非公资本进入国有企业的进程缓慢，成为阻碍混合所有制改革进一步推进的主要难题。阻碍非公资本进入国企的主要问题在于：政策落实不到位、国企的特权垄断、非公企业的脆弱性三个方面，为加速非公资本进入的进程，为此提出了相应的解决对策：完善具体的相关政策和制度、打破国有资本的垄断地位和提高非公企业自身竞争实力。

[关键词]混合所有制；非公资本进入；特权垄断；脆弱性

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.36.124

1 混合所有制改革中非公资本进入存在的主要问题

1.1 制度和政策落实不到位

自20世纪80年代放权让利以来，国有企业经历了30多年的改革探索历程。而引导非公资本参与国企改革也有10多年的时间。2014年2月，中石化宣布将在油品销售业务板块引入社会和民间资本参股，持股比例完全由市场来决定。之后便出现了25家非公资本入股中国石化销售有限公司，这对于非公资本进入国有企业具有示范效应。

不可否认，非公资本进入国有企业已取得一定成绩。但是在制度和政策落实上存在诸多问题。

第一，虽然以上政策明确了混合所有制改革中非公资本进入的方向，并作出了中长期规划，但是对其相关的细节并没有作出具体明确的说明，相关的配套措施也因为其复杂性而未完全“落地”。比如对于非公资本进入意愿比较高的领域，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，政府尚未给出放松进入的时间表，更没有给出“非禁即入”的“负面清单”。另外，由于这些领域属于我国经济中的关键部门，非公资本通过参与混合所有制企业改革进入这些领域的难度大、成本高。第二，在政策实施过程中，地方政府“不作为”现象严重，工作执行不到位。有些地方政府未完全公开制度条例，在很大程度上导致政策透明度不高，行政审批手续复杂、烦琐，政策传达不及时，出现“时滞”问题。

1.2 国有企业的垄断与排挤

1.2.1 国有企业的垄断地位

一直以来，国有企业在国民经济中起着主导作用，其“一家独大”的强势地位主要从规模和数量两方面来体现。

首先，在数量上，不超过2%的国有企业的资产占据了全部企业总资产的40%，在中国，国有企业占中国股市总市值的80%，大型国有企业的股份大多掌握在政府手中。

其次，从规模上来看，2015年中国约有11万家国有企业，在中国政府的扶持下产生了一批如中石油、中石化、国家电网等全国性的领军企业。目前在中国500强企业中，国有企业数量占63.2%，其经营收入占82.82%，总资产占比90.40%。中国最大的国有企业中石化的经营收入达到中国最大的私营企业华为公司的10倍。

1.2.2 国有企业拥有特权

正是由于国有企业的垄断地位，国有企业在资源占有、土地、贷款、公司上市、利润分配等方面都享有不可比拟的政策特权，政府通过优惠的产业政策、提供财政补贴等方式支持国有企业的发展，以求帮助实现各种政治和社会目标，造成国有资本与非公资本在政策上存在“不平等”，在一定程度上抑制了非公资本积极性的发挥。

由于国有企业和国有资本拥有政府给予的诸多的特权，而且自由裁量的机会多，具有垄断势力且效益良好的国有企业缺乏引入非公资本的内在动力，政府和企业内部管理层也缺乏推进混合所有制改革的积极性。一些地方政府出于发展地方经济的考虑，在引入非公资本时，常常对其经营范围和区位布局制定了“特别条款”，在一定程度上影响了非公资本选择的自主性和独立性，打消了非公资本进入的积极性和热情。

从下图中，我们看到，在行业门槛中，对非公资本进入限制最多的行业分别是（按严重程度排序）：军工、重石化、银行、资源行业。其中军工行业以机密为借口；重石化以设备技术为借口；银行以资信为借口；资源以安全为借口，将非公资本挡在“门外”。

非公资本在各行各业中进入门槛占比

由于现行的国有企业的垄断地位已然形成，其利益格局已经相对稳定，要想打破国有企业的“玻璃门”，就会导致利益重新划分，这必然会触犯到利益集团的利益。一旦非公资本进入，可能“蚕食”国有部门通过利用政策优势带来的高利润和高福利，因此国有企业会排挤非公资本进入。

2 鼓励并推进非公资本进入国有企业的对策

2.1 完善相关政策和制度，为非公有资本进入国有企业提供详细的配套措施

2.1.1 出台更切实、细致的可操作性政策和配套措施由于我国关于放宽非公资本进入国有企业的限制更多地停留在口头上，在制度和政策上缺乏完备的细则，因此，出现了前后政策“相互打架”的情况。所以，除了完善顶层设计，对于非公资本进入的具体“时间表”、进入退出机制、进入后如何管理、非公资本占有比例、如何与现有国企协调等具体细节予以明确，不能仅仅停留在原则性的规定之上，有效保障非公资本自身的话语权和未来收益的划定和获取。

2.1.2 对于非公资本进入意愿强的铁路、电信、能源、交通等行业放宽限制

政府应该进一步加快市场化进程，使经济行为更多地遵循市场规律，为民营资本进入开辟绿色通道，让实力强、信誉高的非公资本进入电信、石油、铁路等关键性行业，并给予其同等待遇。尽管目前90%以上的国企进行了股份制改革，实现了投资主体多元化，但问题在于国有股份仍然占据绝对优势，非公资本所占股份仍然偏少。所以要求我国继续完善国有资本的进退机制，减少国有资本的绝对控股比例，大力发展非公资本和国有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济；对于一般性竞争行业，国有企业通过出让股权、兼并重组等方式大力吸引非公资本投资入股。比如对于电信、电力、公用事业等关键性领域招投标更多地向非公资本企业开放，鼓励具有资质的非公企业平等参与项目招标和投资，不得设立其他附加条件。需要相关国有企业采取“摸着石头过河”的渐进方式，采取试点，小范围加快非公资本进入国有企业。尤其，可以选择以一些非大型的国有企业作为试点，放宽准入标准，吸引更多非公资本进入，从而打破“壁垒”限制。

2.1.3 政府部门应该转变职能除了传达并及时落实相关政策，减小政府“缺位”现象，还应该侧重于对非公企业进入国有企业的政策外服务，简化审批程序，减少对非公经济的收费项目，减少民营资本进入垄断行业审批成本。

2.2 打破国有资本的垄断地位，积极接纳非公资本进入

由于国有企业处于行政垄断地位，在项目审批、土地、税收和户口指标等方面具有“政策红利”，使得与非公资本在地位和政策上不平等。所以，应积极打破国有资本的垄断地位，保持与非公资本政策上的平等性，积极接纳非公资本进入。

对于国有企业自身来讲，应积极主动地敞开怀抱接纳“非公资本”，在更多领域、更大范围、更大程度上进行合作，形成“我中有你，你中有我”的良性的利益关系格局。相较于非公企业，国有企业规模大，在技术、信息、资源等诸多方面存在优势，但由于责权不清、委托链条过长，导致国有经济效率低下、经济可持续发展的动力不足，更侧重于经济的短期行为。而通过吸纳机制灵活、产权清晰、市场效率较高的非公企业，可以有效解决国有企业存在的不足，从而有利于国有资本功能的放大，实现保值增值，从而有利于“国民共进”。

在国有资本和非公资本出现利益冲突时，国有资本应该减少对非公企业的排挤。这就要求建立完善的公司治理机制和治理结构，真正让股东大会和董事会共同发挥作用。以前，不少国有企业主要是董事长说了算，主要为董事会或更多为个人利益服务，很少衡量小股东的权益。现在，通过引入非公资本，降低国有资本的绝对控股比例，提高非公资本的控股比例，可以使不同资本成分的代表参加董事会，在进行决策和利益分配时，更多考量非公资本，让更多非公资本的出资人“发声”，促进利益相关各方进行平等对话和谈判。另外出资人的权利应该仅限于行使股权的权利，也就是投票权，按股权比例表决，避免出现“越权”现象。这样，不同性质的投资主体组成的股权结构，更容易形成互相监督、互相制约的公司治理结构，有利于打破原有国有股“一股独大”的局面，进一步打破原有国有企业内部利益格局，防止出现内部人控制的现象，使国有资本和非公资本实现机会平等、权力行使平等和权益分配平等，避免更多的利益冲突。

2.3 提高非公企业自身竞争实力，完善非公资本进入和退出机制，防范风险

由于大部分非公企业自身竞争性不足、管理方式落后，推进非公企业改革是当前任务的重中之重，包括加快制度创新、向现代企业制度方向发展、加快管理创新、提高企业管理水平特别是发展战略管理水平，加快技术创新，强化新技术、新产品的开发、强化品牌战略，从而提升自身竞争力，从而为充盈国有成分提供质的保障。

完善资本进入和退出机制。在引入非公资本之前，对民营企业盈利的可能性、资金的雄厚程度、管理方式等方面作出深入的了解，加强对非公经济的指导和信息。在面对风险时，非公资本往往比国有资本更加脆弱，因此国家应当在经济信息、政策信息等方面给予非公资本更多的支持，在经济政策上给予非公资本一定的倾斜。当非公企业面临正当破产时，提供破产保护并给予相应的资金支持。通过完善非公资本的进入和退出机制，保持对非公资本进入垄断行业的政策的持续性。化解非公资本进入的风险，以解决非公资本进入垄断行业的后顾之忧。

完善监督和约束机制，防止国有资产“流失”。在保证非公资本参与国企改革过程中的竞争性和透明性的同时，还要保证交易的公开、公正和公平，防止，占有国有资产，避免国有资产的流失。国有资产委员会应该牵头制定非公企业进入国企的信息披露制度，对于资产评估、股权定价、股权结构和管理层持股等重要交易事项按照标准格式及时对外公布，形成媒体、学术界和社会大众等对非公企业进入国有部门的监督、约束机制。

3 结 论

混合所有制改革是新一轮国企改革的核心。而混合所有制的成败则取决于能否让公有资本和非公资本处于平等地位。所以，要加快非公资本进入国有企业的进程，借助非公资本与生俱来的体制优势帮助国有资本打破行政束缚和国有企业的垄断行为，激发市场活力，发挥国有资本的效率；同时借助国有资本的优势帮助非公资本提高自身竞争优势，突破“壁垒限制”，开辟更宽广的市场，从而达到优势互补的效果，实现公有资本和非公资本的平等地位，进一步完善国有企业混合所有制经济的改革，从而使国民经济健康稳步推进。

参考文献：

[1]张卓元.论混合所有制的活力与贡献[N].北京日报，2013-12-16（017）.

[2]郎咸平.中国经济的旧制度与新常态[M].北京：东方出版社，2015：136-137.