中国土地出让政策有何调整

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一、中国国有土地使用权出让主要方式由协议向招标、拍卖转变

1990年5月19日，国务院颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）（以下简称“55号令”）。55号令规定：

（1）土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

（2）土地使用权出让可以采取下列方式：协议、招标、拍卖，其具体程序和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。

虽然55号令规定了土地使用权可以通过协议、招标和拍卖的方式出让，但全国各地出让国有土地使用权采用招标、拍卖方式的比例很小，经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行。为此，1999年1月27日国土资源部发出《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》。该通知要求：

（1）要严格限制协议出让国有土地使用权的范围，除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权。协议出让国有土地使用权的出让金，不得低于出让底价和国家规定的最低价；

（2）商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。其中，属于下列情况之一的，必须拍卖出让：①以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的；②对土地使用者资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有受让意向；③土地用途无特别限制及要求。

对不具备拍卖条件，但属于下列情况之一的，必须公开招标出让：①除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；②土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。

对土地使用者有资格限制或特别要求的，可对符合条件的用地申请者进行邀请招标。

2002年5月9日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）（以下简称“11号令”）。11号令再次重申“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，并规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。

2002年8月26日，国土资源部、监察部发出《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》。该通知要求，对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权全部实行招标、拍卖或者挂牌出让，并将其作为国土资源管理的重要制度和行政纪律，切实抓好落实。为此，同年9月24日，国土资源部、监察部发出《关于进行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作检查的通知》，决定由国土资源部、监察部联合对全国的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作进行一次专项检查。

2003年6月11日，国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）（以下简称“21号令”）。21号令规定，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。21号令重申，在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式出让；同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，国土资源行政主管部门应当按照11号令的规定，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

2004年3月31日，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，决定2004年继续在全国开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察。该通知要求，各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度；2002年7月1日11号令实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定11号令实施前的历史遗留问题，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。

二、北京市政府及其相关部门对国有土地协议出让相关规定的演变

2002年6月30日以前，在北京市利用国有土地进行房地产开发一般采用协议出让方式。

从2002年7月1日起，在北京市利用国有土地进行房地产开发的出让方式发生了两次重大变化：

第一次重大变化：除五种情况外，改为招标、拍卖或挂牌方式出让。

2002年6月28日北京市人民政府办公厅《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》（京政办发[2002]33号文件）（以下简称“33号文”）。33号文规定除下列五种情况外，自2002年7月1日起，凡在北京市利用国有土地进行经营性开发的项目用地的出让，由协议出让改为招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易：（1）绿化隔离带项目；（2）小城镇建设项目；（3）危旧房改造项目以及其他重大建设项目中的经营性项目用地，因和其他非经营性项目确实不可分割，而不能进入市土地交易市场公开交易的；（4）属于规划为高科技、工业用途的经营性项目用地确需协议出让的；（5）市政府批准的其他经营性项目用地。

第二次重大变化：只保留一种例外情况，一律改为招标、拍卖或挂牌方式。

2004年1月31日北京市人民政府办公厅《北京市人民政府办公厅转发市国土房管局等部门关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》（京政办发[2004]4号），取消了33号文的例外情况，规定除房改带危改项目利用划拨土地进行开发建设一种情况外，从2004年1月9日起均需通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行。同时明确规定，下列情况在办理国有土地使用权出让时，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行：（1）除房改带危改项目外，利用划拨土地进行经营性开发建设的；（2）改变用地使用性质，进行经营性开发建设的；（3）基建项目转为开发项目的；（4）项目主体发生变化的。而对于在2004年1月9日以前政府有关部门已经受理的上述四类项目，由有关部门提出处理意见，并报市政府批准后执行。

2004年1月9日，北京市国土资源和房屋管理局、北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会、北京市规划委员会联合发出《关于经营性项目暂停受理审批的通知》，决定自2004年1月9日起，北京市各级发展改革、建设、规划、国土房管等部门暂停受理审批开发建设单位申报的经营性项目立项、规划审批和国有土地使用权协议出让，今后按市政府的相关规定执行。

2004年8月9日北京市人民政府转发北京市国土资源局、北京市发展和改革委员会、北京市规划委员会、北京市建设委员会、北京市监察局制定的《北京市处理经营性用地历史遗留问题的政策界定标准》，该标准仍然坚持了33号文的原则，以2002年7月1日为限，此前取得项目建议书批复和规划批准文件、相关批文在有效期内且符合其他条件的，方可归入历史遗留问题项目进行协议出让审查和管理。

2004年3月17日、5月28日、8月26日，北京市国土资源和房屋管理局（北京市国土资源局）分别公布了第一批、第二批、第三批以协议方式出让的历史遗留项目。至此，北京市经营性项目国有土地使用权结束了协议出让的历史，进入公开交易的时代。