试论民事公益诉讼的基本概念

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摘要：2013年《民事诉讼法》修改，公益诉讼首次进入民事诉讼，引起了学界的广泛关注和讨论，本文试对公益诉讼的基本概念做简要论述。

关键词：公益诉讼；案件范围；管辖法院

一、概念分析

公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。关于民事诉讼中的公益诉讼的概念定义，学界观点并不统一，大致有以下两种观点：第一种观点认为，民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民、法人、其他组织的行为触犯了民事法律的有关规定，损害了国家或社会公众的民事合法权益，基于其法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提讼，追究违法者民事责任。这种观点认为提起民事公益诉讼的主体只能是检察机关，检察机关作为国家的法律监督机关，只有检察院才能代表国家和社会公众提讼，同时也只有检察机关能够担当起保护公共利益的重任，公民个人和民间组织不能成为民事公益诉讼的提起主体。第二种观点认为，民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。该观点认为民事公益诉讼的提起主体应该包括：特定的国家机关（人民检察院）、民间组织和公民个人。这种观点最大的不同是，能够提起民事公益诉讼的主体不是单一的，而是多元的、开放的，民间组织和公民个人理所当然成为提起民事公益诉讼的合法主体。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从具体的法条可以看出，我国目前的立法是属于第二种观点的，事公益诉讼的原告资格目前仅限于法律规定的机关和有关组织，例如具体到环境公益诉讼就可以由环保行政机关和合法环保组织提讼。

二、适用案件范围

梁慧星教授对“公共利益”的范围的表述，“包括公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等事项。第二，排除性规定。公共利益的范围应排除下列情况：公共权力机关自身的经济利益，如政府用于改善办公条件和职工福利各项费用等；借公共利益之名干预市场所得的商业利益；如政府在城市房屋拆迁过程中进行干预所实现的利益等。”可见法理意义上的公共利益相当宽泛，而我国《民事诉讼法》规定的可以适用公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，法条列举的只有两项，而其他有损公共利益的行为是否适用公益诉讼，就给了法官法官很大的自由裁量权。就近十年的典型民事公益诉讼的案件类型上来看，仍然几乎全部是环境污染案件，这并不表示在侵犯众多消费者权益方面的民事公益诉讼案件就不存在，而是目前理论界和实务界对于哪些侵犯众多消费者权益的民事案件属于民事公益诉讼案件存在着较大争议，所以仍然需要法律对公益诉讼的范围做出具体的规定以便更多的有关公共利益的案件可以纳入到公益诉讼的范围中来。

三、管辖法院

从各地法院现有的内部规定和实践操作来看，绝大部分都是由基层人民法院负责管辖，只有个别具有重大影响的案件才由中级人民管辖。这一现实情况是符合司法资源合理分配的现实性和可操作性的，因为公益诉讼在本质上仍然是民事诉讼，因此应当在顾及其特殊性的同时尽可能保持其与整个民事诉讼制度的协调一致。第二，从民事公益诉讼的案件性质、繁简程度、影响范围和争议标的金额等因素考量，也宜由基层法院管辖。根据已有的案例显示，很多案件之所以耗时长、难判决的根本原因在于以往的实践缺乏明确的法律依据，有法官造法和突破现有法律框架之嫌，因此需要花费大量时间和精力层层上报并只能在获得最高院和相应司法部门的默许后才能正式进入诉讼程序。但这些因素都不能作为提升法院管辖级别所应当考虑的内容。第三，从民事公益诉讼的长远发展来看，随着实践上的丰富和立法上的完善，进入法院的民事公益诉讼案件必然是一个增长的趋势，因此由中级法院管辖的可能性不大。最重要的是，社会公共利益在内容和主体上的宽泛并不代表着民事公益诉讼就一定是影响范围较大的案件。地域管辖方面，民事公益诉讼也应当遵循一般民事案件管辖规则，由被告所在地的法院管辖。而针对法律法规有特别规定的案件，例如因船舶排放、泄漏、倾倒油类或其他有害物质，海上生产、修船作业造成海域污染损害而提起的海洋环境公益诉讼，则由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖。

参考文献：

[1]张卫平，载2013年第4期

[2]李凌碧，华东政法大学2013级硕士毕业论文。