国库集中收付高校预算管理
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[摘要]国库集中收付是当前国家财政管理体制改革的一项重要内容。在高校实行国库集中收付制度，必将对高校的预算管理产生深刻的影响。高校应该针对目前存在的问题，在预算管理上采取行之有效的措施，以积极应对国库集中收付制度的全面推行n
[关键词]国库集中收付；高校；预算管理；对策
计划经济体制下的财政性资金缴库和拨款，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，已经不能适应今天社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。财政国库集中收付改革是按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，从而有利于进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
一、推行国库集中收付制度的必要性
(一)实行国库集中收付制度，将有助于强化财政预算的执行，有效防止单位挤占、挪用和截留财政资金
实行国库集中收付制度，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督。把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行。从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。
(二)实行国库集中收付制度，将有利于健全财政监督机制。从源头上有效预防和遏制腐败现象的发生
实行国库集中收付制度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督等职能的相对分开，可从机制上有效防止部门或个人的营私舞弊。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的格局。有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能在一定程度上有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。
(三)实行国库集中收付制度，将有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益
实行国库集中收付制度，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放的问题，使财政由向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存款变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，资金支付更加及时，更加方便预算单位用款。同时，由于预算单位暂时不用的资金都保存在国库，财政部门可以依法对国库资金进行管理运作，提高我国财政资金科学化管理的水平，有效降低财政筹资成本，提高财政资金使用效益。
(四)实行国库集中收付制度，将有利于财政政策和货币政策协调一致，实现国家统一的宏观经济管理目标
国库集中收付，能够彻底解决会计集中核算制下财政部无法有效监控国库资金的问题。改变因财政资金大量分散于商业银行账户、无法全面地了解整个财政资金状况的被动局面，使各级政府、财政部门和中央银行可以随时准确地掌握财政资金的全貌，为财政部门和中央银行制定相应的财政政策和货币政策。实现统一的宏观经济管理目标提供依据。
二、国库集中收付过程中高校预算管理存在的问题
(一)高校预算外资金来源的多样性、不确定性使得部门预算的不确定性因素增多
作为预算外收入主要来源的学费收入，高校很难做出准确的预算。通常高校要在下半年编制下一年度的部门预算，而此时下一年度的招生计划还没有确定下来，即使招生计划已经下达，又会涉及招生计划的调整、招生计划是否能够足额完成、贫困大学生的绿色通道入学、学费的减免、学生欠费等无法确定的情况。同时，其他筹资渠道也具有很大的不确定性。部门预算是实行国库集中收付的起点，也是日常预算单位资金支付的依据。部门预算的不确定性势必影响国库集中收付制度的顺利实施。
(二)高校预算资金缺乏科学定额指标体系，使得一些经费指标出现无法支付的情况
财政部门核定的定额是根据一般行政事业单位的情况来测算的，而高校较一般的行政事业单位又有着自身的特点，所以根据一般行政事业单位测算出的经费定额与高校的实际支出需要相差较大，出现定额经费缺口。国库集中收付制度又要求经费支出必须按照类、款、项严格执行，不允许串项，这样一来，缺口的定额经费不能用其他经费弥补，使得一些经费指标出现无法支付的情况。
(三)高校在资金的使用支配上受到制约
国库集中收付制度要求各预算单位根据财政批准的部门预算编报预算单位用款计划。用款计划分为财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两部分，区分预算内、外资金性质，按月分别编制下月《预算单位用款计划申报表》。逐级审核上报。但由于学校实行综合财务预算、收支两条线管理。因此。除了具体项目支出以外，基本支出拨款无法明确与哪些实际支出相对应，由此给高校预算资金的使用带来了新问题。有时虽然学校零余额账户上尚有用款额度，但因预算中资金来源不同而无法支付。当需要使用预算外资金时，可能只收到预算内资金额度；当需要使用预算内资金时，可能只有预算外资金额度可使用；甚至有时迟迟未能收到额度，无法进行正常的开支和核算。
(四)高校的一些日常业务无法正常开展
一是分校区的拨款核算问题。由于我国高校布局调整，出现了院校的合并、调整、共建、合作，使得高校出现了多样化管理的情况，校区也比较分散，有的甚至是异地分校区，各校区会计核算也不尽相同。但经费收支由学校统一编制部门预算。在国库集中收付制度改革前，各校区都有各自的银行账户，账户之间可以相互转账，并独立核算。实行国库集中收付制度改革后，各校区共同使用一个零余额账户，势必给分校区正常运转带来一系列问题。但相关文件对此类问题在会计业务处理上没有明确的规定，给高校的拨款核算带来一定的难度。二是基本建设拨款问题。目前高校会计制度未包括基建投资核算，基建财务都是独立设置的。如果将基建拨款与教育经费拨款放在同一个零余额账户管理。将是两个不同的会计核算体系使用同一银行账户，人为增加了银行对账难度，在实际操作中将会产生很多问题，因此需要再增设一个基建零余额账户或者允许从零余额账户向基建账户划拨基建资金(五)委托银行代缴费业务无法正常进行
零余额账户操作的流程是：发生转账支付行为时，由单位开出支付申请令，银行先代垫转账支付资金，当日银行再与国库清算，收回代垫资金并同时扣减单位用款额度。而委托付款业务如水费、电费和电话费等的扣缴，在实行国库集中收付后必须由单位开出支付令。这样，当水税局、供电局、电信局报出当月数据时，支付中心至少要花两天的时间专门用来打“三费”的支付令。并且由于未付款前“三费”的发票不能取得，因此“三费”的数据全部依赖于水税局、供电局、电信局提供，若提供的数据失真，多付出的款项又存在如何退还到账面的问题。因此本来是便捷的业务处理变得繁琐而耗时。
国库集中收付的运行在各地还处于试点阶段，出现一些问题应属正常现象，我们应充分认识到国库集中收付制度的推行是一个渐进的过程。不能一蹴而就。除公众的认同度和对新的国库收付体系的不适应外，国库集中收付体系本身的不完善，各部门之间的协调配合不紧密，财政信息专网数据传递的不畅通，都是造成问题的原因，而其中最重要的原因是预算管理中所出现的问题。只有经过不断磨合，提出合理的解决办法，找到让各方都满意的有效途径，才能真正达到国库改革的目的。
三、国库集中收付条件下高校预算管理的应对策略
(一)修订与国库改革不相适应的法律规章，制定一批专门针对国库管理的法律、法规，使之有法可依
一方面，财经法规本来就是与经济形势和财政政策相适应的，必须与时俱进，使之更加符合实际需要，更加科学。应加紧修订《财政总预算会计》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》以及相关的收费征管办法等；另一方面，应尽快制定《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等相关规定。以便解决分校区划拨资金问题、基本建设拨款问题等国库改革中遇到的各种问题。另一方面，建立预算的刚性管理机制。制定包括预算管理、各级人员经济责任制、各项收入管理、专项资金管理、内控制度、支出审批等一系列规章制度，明确预算管理的职责、权限和审批程序，落实预算执行主体及单位负责人的权利和责任，维护预算的权威性和严肃性。预算一经确定，就具有“法的效力”。
(二)完善预算管理与编制制度，科学编制财务收支预算
一方面，实行国库集中收付后，对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出必须严格按预算指标、用款计划执行，大大减少了预算执行的随意性，硬化了预算的约束性。而高校资金使用受到制约的主要原因在于预算管理与编制不够科学合理，要想摆脱资金使用上的制约就必须完善预算的编制工作，强化和细化预算管理，建立科学的预算定额和指标体系。尽可能细化预算，对专项支出设立项目库管理，保证专款专用，使所有的资金支出都建立在明细的预算基础上。另一方面，支出预算作为一种分配的导向，要在收支平衡的基础上，区分维持性经费、发展性经费和重点经费的不同，并以历史资料分析和比较作为依据，体现学校发展方针、意图和重点投资方向，并请执行部门参与编制过程。在编制支出预算时要坚持统筹兼顾、先急后缓、保证重点、勤俭节约的原则。预算编制既要实事求是，又要有超前意识，充分研究学校年度工作计划与中长期发展规划，兼顾学校经常性预算和资本性预算，保证学校日常开支和前瞻性发展的目标均能实现。
(三)加强国库集中收付过程中对预算执行的监控
这里的监督是指对预算编制、调整、执行乃至决算等全过程的监督。一要规范支出审批程序，强调“一支笔”负责制，明确预算支出的范围、内容、限额。二是建立超预算预警机制，对超限额的项目需报分管校领导审批，对确需增加的额外支出成本着量力而行、区分轻重缓急的原则经过严格的预算调整的程序来决定，财务和审计部门按照预算方案适时跟踪和监督资金投向及预算执行情况，随时把握预算执行进程和均衡性。三是加强信息化建设，发挥信息化在预算管理中的作用，提高预算的透明度，维护公平竞争，减少违规。四是对预算的监管要克服信息不对称造成的影响，切实解决预算、决算两张皮的问题。
(四)加强国库集中收付网络信息系统建设，简化国库集中收付结算手续
国库集中收付制度改革是一项十分复杂、综合性很强的工作，需要财政、国库、银行等部门密切协作、大力配合，因此要建立计算机网络系统，使财政、国库、银行和各支付部门之间形成网络系统，达到互相监督、相互制约、资源共享，以提高工作效率。同时，以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门的国库收付中心、政府采购部门、商业银行联系起来，满足资金结算、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具备真正远程化数据管理能力的高效、稳定、安全的国库集中收付网络信息系统。
(五)加大检查监督制度改革落实力度
国库集中收付制度执行的目的是使财政收付制度更规范、预算执行更透明、资金使用更高效。国库集中收付制度实施的顺利与否取决于部门预算执行的好坏。我们在强调改革重要意义和宣传改革必要性的同时，不能忽略财政监督检查工作。财政部门在加强调研的同时，应注意检查监督改革的落实情况，加强资金审批、支付、使用全过程的检查监督，进一步完善财政国库管理信息系统建设和财政国库动态监控机制，实行信息管理的统一化、网络化、动态化等现代化，做到实时监控，真正达到预算编制与预算执行的有机统一。