论开发性金融理论
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摘要:开发性金融包括商业性开发金融和政策性开发金融两大类,政策性金融和开发性金融在本质上是两个截然不同的概念,前者既不是后者的初级阶段,后者也不是前者的组成部分但政策性金融也必须讲求经济效益,实现非主动竞争性盈利我国政策性银行改革的方向,应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一政策性银行的定位,应该是其性质定位和职能定位的有机统一
关键词:政策性金融;开发性金融;机构转型;定位
一导言
目前在国内,开发性金融理论研究方兴未艾,政策性金融理论研究也步入了一个崭新的向纵深发展的阶段然而,关于开发性金融与政策性金融的关系问题,尤其是对政策性金融的理解,存在着许多误解和曲解,并似乎日益呈现出开发性金融和政策性金融两个分庭抗礼的“学派”①这不仅影响了政策性金融学术理论研究的科学性系统性和完整性,而且直接影响了政策性金融机构的立法转型定位和可持续发展,也成为现实中政策性金融机构与商业性金融机构之间业务摩擦冲突和竞争等负向互动不协调发展的理论根源之一而且,由于对开发性金融和政策性金融理解上的差异,也使国家有关决策部门在政策性银行改革问题上迟迟不能达成共识因此,科学地辨析开发性金融与政策性金融的关系十分必要
根据国内外政策性金融和商业性金融改革和发展的实践,并基于科学研究的逻辑关系,笔者认为:尽管在实际中,开发性金融与政策性金融二者在非学术研究非正式场合下可以等同或混用,国际上也一般将开发性政策性银行惯称或简称为开发银行,但是,从理论或逻辑上讲,将二者等同是不甚严密和不科学的因为开发性金融事实上包括商业性开发性金融和政策性开发性金融两大类,政策性金融和开发性金融二者是本质上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二财政”,政策性金融理论也是一种发展中的科学理论而且,无论是从理论逻辑上,还是从国内金融运行环境上,不同性质和类型的政策性银行不应当“一刀切”地都转型为综合性开发金融机构我国政策性银行改革的方向,应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一,即政策性盈利性和非竞争性的“三位一体”
二开发性金融理论研究概述
白钦先教授(1998)把“政策性金融”界定为:“在一国政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础,严格按照国家规定的范围和对象,以优惠的存贷利率或条件,直接或间接为贯彻配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为”政策性金融具有政策性优惠性(不仅表现为利率的优惠,还包括贷款的可得性)融资性和有偿性等主要特性这也是区别于商业性金融的显著特征
国内对开发性金融理论的创新性研究,起因于以陈元为代表的国家开发银行近几年来的规模性实践,并在此基础上,国家开发银行总结并提出了开发性金融理论2003年7月,在海南博鳌季度工作会议上,国家开发银行行长陈元全面系统地阐述了开发性金融原理,形成了开发性金融理论的基本框架2004年5月,在开发性金融实践与理论研讨会上,陈元全面系统地阐述了这一理论的内涵和基本原理在这种开发性金融理论的指导下,国家开发银行以创办国际一流“市场业绩”的开发性金融机构为战略性目标,并以主要经营指标的良好表现,被《国际金融》杂志评选为亚洲盈利最佳银行之一但与此同时,国家开发银行与商业性金融机构的业务摩擦冲突和竞争的态势也日益凸显
在开发性金融与政策性金融的关系问题上,国内主要有两种理论观点,均存在着认识上和逻辑上的两重错误一是对政策性金融的误解或偏见,仍然把政策性金融等同于不讲经济效益的政府财政;二是把开发性金融与政策性金融这两个不同的概念混为一谈主要表现为:要么认为政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,要么认为开发性金融是政策性金融的组成部分,要么是形式上研究开发性金融而内容上则是探讨开发性政策性金融,把开发性金融同开发性政策性金融这种属种关系的不同概念混为一谈
国家开发银行的开发性金融理论(2004)认为,开发性金融是实现政府发展目标弥补体制落后和市场失灵,并有助于维护国家经济金融安全增强竞争力的一种金融形式开发性金融一般历经政策性金融初级阶段制度建设阶段和作为市场主体参与运行三个发展阶段,目前国家开发银行已走过政策性金融初级阶段,正处于制度建设阶段开发性金融是政策性金融的深化和发展,政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,把政策性金融等同于财政融资或政府财政的延伸,是以财政性手段弥补市场失灵的非金融认为所谓政策性银行应完全依靠政府补贴,不讲求资产质量和风险防范,因此难以对国家发展政策和目标给予持续的融资支持进而也就不承认或不正式不明确地承认国家开发银行是政策性金融机构
张涛(2005)也认为,政策性金融机构只是着眼于社会效应,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴;而综合性开发金融机构更多地强调商业原则,通过制度建设市场建设保持经营可持续发展,在此基础上实现政府目标随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成三家政策性银行都应当转型为综合性开发金融机构2005年11月15日,中国人民银行行长周小川在“三峡库区(重庆)经济发展暨金融服务高层论坛”上也指出,政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势因而,目前就政策性银行转型定位问题,参与转型方案设计和制定的几大政策部门仍然存在分歧中国人民银行与银监会的意见比较统一,即通过设立国家账户和银行账户,采用分账管理,但是财政部更强调政策性
李扬(2005)罗学东(2005)等认为,开发性金融是政策性金融的重要组成部分之一他们认为,从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展并寻求创新;一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融支持性金融(从事进出口中小企业发展等融资)补偿性金融(从事农业和农村部门发展融资)和福利性金融四个组成部分,其中,开发性金融是“政策性金融的主要构成部分”但他们对政策性金融也有一些误解,以为政策性金融不讲经济核算,不依据市场经济原则,具有浓厚的传统行政化色彩
在国家社会科学基金“十五”重点项目《开发性金融理论与实践研究》课题中,程伟(2005)研究的是开发性金融,但实际上主要研究的是开发性政策性金融(尽管课题组成员对此没有直接而明确的认定),认为“开发性金融(其实是开发性政策性金融——笔者注)与商业性金融都是现代金融体系的重要组成部分,是分工合作优势互补关系,不可相互替代”
尽管国内外政策性金融的历史源远流长,但政策性金融理论和政策性金融学作为一门学科进行理论研究却为期不长,所以政策性金融理论是年轻的发展中的理论,政策性金融学是一门新兴的发展中的边缘学科,对政策性金融的理论研究应该关注和结合国际政策性金融改革与发展的潮流,与时俱进,不断进行开拓和创新,以更好地指导实践开发性金融理论的出现,不仅丰富了政策性金融理论,而且从某种意义上也证明和体现了政策性金融理论是发展的科学理论
三政策性金融与开发性金融的概念及其涵义
开发性金融,如同农业(农村)金融中小企业金融住房金融和进出口金融一样,是出于某种方便或需要,从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分,它并不是金融基础理论或基本实践中的一种基础性规范性的标准划分显然,上述几种金融,每一种又分为商业性与政策性两类,例如开发性商业性金融和开发性政策性金融农业(农村)商业性金融和农业(农村)政策性金融中小企业商业性金融与中小企业政策性金融住房商业性金融和住房政策性金融进出口商业性金融和进出口政策性金融等等
从科学理论研究的严谨性和准确性而言,开发性金融从外延上包括开发性政策金融和开发性商业金融两大类由于开发性投融资业务的特点是风险高额度大期限长收益不确定,商业性金融往往不愿或无力主动涉足其中,因而要由政府负责开发性投融资业务,开发性金融则主要是指开发性政策金融或政府开发性金融;国际上和世界各国的开发性金融机构(一般是开发银行)也主要是指开发性政策性金融机构不可否认,开发性金融在许多情况下与开发性政策金融是等同或混用的,也是一种国际上的惯称通称或惯例,但从理论上或逻辑上讲,是不甚严密和不科学的
开发性政策金融是政策性金融的主体部分,但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别,是两个不同的概念如上所述,政策性金融从外延上包括开发性政策金融农业(农村)政策性金融进出口政策性金融等多种类型;开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类政策性金融与开发性金融的区别,也可以用数学中的集合原理及其文氏图来说明
设A为政策性金融所有类型元素构成的集合,即:A={开发性政策性金融,农业政策性金融,进出口政策性金融……};B为开发性金融所有类型元素构成的集合,即:B={开发性政策性金融,开发性商业性金融}
则由A和B的所有公共元素构成的集合C,为A与B的交集,即:C=A∩B={开发性政策性金融}亦即,除了开发性政策性金融是既属于政策性金融又属于开发性金融外,其他政策性金融则不属于开发性金融
政策性金融与开发性金融是两个不同的概念尽管在某种意义上,可以说开发性金融理论是政策性金融理论的深化和发展,但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段”这种混淆概念的错误结论,也不能说开发性金融是政策性金融的组成部分因而我国不同类型的政策性金融机构也就不应该统统地向综合性开发性金融机构转型
开发性金融强调自身与传统意义下的政策性金融有明显的区别,笔者认为,这种传统意义下的政策性金融应该指的是在高度集中的计划经济体制下的那种不讲经济效益贷款有借不还行政化色彩浓厚的“超政策性金融”,而非现代市场经济体制下的政策性金融开发性金融也非常强调和注重国家及政府的信用,把融资优势和政府组织协调优势相结合笔者认为,在我国地方政府的目标多元化和行为短期化的影响下,政府信用的可能性缺失所导致的银行信用风险值得我们关注和思考;而且,在市场经济条件下,政府既当裁判员又当运动员,过多地参与市场活动,是否有悖于市场的公平竞争规则也值得我们关注和思考因此,从一定意义上说,开发性金融理论与政策性金融理论一样都是发展中的理论,需要进一步地探究和完善
四我国政策性银行转型和改革的方向
肯定开发性金融理论在某些方面有一定的创新性,并非意味着中国的三大政策性银行都要依据这种理论而转型为综合性开发金融机构中国有中国的国情,协调是中国传统哲学思想的精髓,科学发展观蕴含着协调发展的内涵,创建和谐社会更是当今中国发展的主旋律,其中也应该包括政策性金融与商业性金融的和谐发展所以,中国的政策性金融机构没有必要一味地模仿国外的一些政策金融机构(其中以韩国产业银行为典型代表)的针对商业性金融机构的竞争性盈利战略,而且这种竞争性盈利战略愈来愈引起业内外人士的普遍质疑其最终能否引致政策性金融自身的可持续发展,以及金融业的整体性长远性的可持续发展,值得我们密切关注商榷和探讨但无论结果如何,政策性金融行为过程中的非主动竞争性盈利准则,以及充分发挥其诱导性的虹吸与扩张,即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围,以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与,应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则
政策性金融机构种类多样,不仅包括开发性政策金融机构,还有进出口政策性金融机构农业政策性金融机构等等,各种机构的性质不同,专业性不同,业务范围不同,职能定位也不同,开发性政策性金融机构只是其中一个主要的组织形式,因而不能简单地片面地和不加区别地把政策性银行都统统转型为综合性开发金融机构尽管目前有少数国家的开发性政策金融机构(如巴西社会经济开发银行),在其他类型的政策性金融机构缺失的情况下,也从事进出口中小企业融资等政策性金融业务,但绝大多数国家的政策性金融机构是严格地分业经营的除非是像世界银行和亚洲开发银行那样的全球性或区域性的开发性金融机构,才有可能成为业务综合性的开发性金融机构而且,开发性金融过于突出市场业绩,并采取主动与商业性金融竞争的方式实现盈利,这种有悖于政策性金融宗旨和业务行为原则的经营策略和方式,值得商榷,目前不宜广泛地推广,否则有可能进一步加剧与商业性金融摩擦和竞争的深度和广度,结果是又制造一个新的改革对象,加大改革的机会成本所以,无论是从理论逻辑上从大多数国家政策性金融体制改革和发展趋势上,还是从国情和国内金融运行环境上,不同性质和类型的政策性银行都不应当“一刀切”地转型为综合性开发金融机构
综上所述,我国政策性银行目前改革转型与未来发展的方向,应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一,即政策性盈利性和非竞争性的“三位一体”,缺一不可其中,“政策性”是目标,体现了政策性银行的宗旨和性质要求,以及对其业务范围的基本规范;“盈利性”是动机,体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求,也比较顺应其未来进一步发展的形势要求;“非竞争性”是手段,体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法,也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径．