关于国土资源工作支持集中连片扶贫开发的几点思考
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长期以来，湖南省委省政府高度重视扶贫开发工作，扶贫事业取得巨大成就。在上一轮十年扶贫（2000―2010年）中，44个国、省扶贫开发工作重点县（含比照县）人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收分别同比增长256%、467%、86%，贫困地区经济社会综合实力大幅提升，社会民生显著改善。这期间，湖南各级国土资源部门认真贯彻落实省委省政府决策部署，充分发挥部门优势与特色，在扶贫开发中作出了应有贡献。
国土资源管理在扶贫开发中大有可为
保障扶贫开发合理用地需求。“十一五”期间，湘西、怀化、张家界、邵阳等地共获审批用地67.7万亩，确保了托口水电站、宝庆电厂、张家界荷花机场、邵怀高速、常吉高速等31个重大基础设施项目及时落地，满足了吉首、怀化、张家界、邵阳、茶陵等21个国省开发园区用地需求，怀化、张家界、邵阳三市主城区面积分别从“十一五”初的39、34、42平方公里扩展至55、44、57平方公里。
促进扶贫开发地区矿业经济健康可持续发展。先后部署重点整装勘查项目区10个（全省共18个）、投放省级探矿权242个（全省共436个），大力推进煤、铁、锰、有色、页岩气等重点矿种勘查，取得了一批重大找矿成果，建立了一批能源资源战略接替基地。深入开展资源整合工作，做大做强了一批集探采、选冶为一体的大型矿业集团，推动了湘西、怀化等地矿业经济的发展。
支持特色旅游产业发展。目前，已在扶贫开发地区成功申报并开发建设了张家界世界地质公园，新宁山、古丈红石林、龙山乌龙山、涟源湄江、湘西凤凰等8个国家级地质公园，以及新邵白水洞、安化雪峰湖、通道万佛山等10个省级地质公园。地质资源的深度开发利用，带动了旅游产业迅猛发展。2011年，大湘西地区（包括湘西、怀化、张家界、邵阳4市州以及永州市江华、江永两县）旅游总收入达422.65亿元，较2005年增长3倍多。
加强耕地保护与建设。2001年以来，累计在扶贫开发地区投入中央和省耕地保护资金33亿元，整治土地167万亩，守住了扶贫开发地区的口粮田，实现了耕地“数量不减少，质量有提高”的目标。
狠抓地质灾害防治和矿山地质环境保护。将扶贫开发地区列为地质灾害重点防控区域，消除地质灾害隐患点87处，保护群众2900余户28500人，避免财产损失近5.6亿元。积极推进矿山地质环境恢复治理，全面完成贫困地区3000余个矿山的地质环境调查工作。
发展扶贫开发地区测绘地理信息事业。累计安排资金近6000万元，大力实施老少边穷地区基础测绘专项，成功实现扶贫开发地区航空影像等地理信息全覆盖。
推进对口建设扶贫工作。自2000年组建省国土资源厅以来，省厅先后确定通道、新田作为对口扶贫工作县，每年派驻扶贫工作组，在用地保障、土地整治、地质找矿、打井找水、地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、基层国土资源部门能力建设、特色产业发展等方面给予资金项目支持和政策指导。
大力推进扶贫开发地区国土资源合理开发利用
要服从服务于“四化两型”建设和扶贫开发工作大局。保障和服务发展是国土资源工作的神圣使命和永恒主题。湖南新一轮扶贫开发实施纲要确定的48个重点工作县，国土面积、人口分别是全省的53.1%和33.4%，但仅实现了全省16.8%的GDP，农民人均纯收入仅相当于全省城镇人均可支配收入的19.8%。发展基础和条件薄弱，仅武陵山片区就有23个县市区没有通高速公路、44个乡镇和2956个行政村没有通沥青路、6554个村没有完成农网改造。可以说，这一地区正处于加快区域发展、推进扶贫攻坚的关键阶段，也是土地要素需求最为旺盛、矿产资源消耗最为集中、地质资源开发最为迫切的时期。国土资源工作必须立足实际，着眼全省，分类施策，按照“四化两型”建设和扶贫开发的要求，科学统筹区域土地利用和资源开发，形成全省一盘棋的国土资源管理格局；要拓宽视野，创新思路，开源节流，千方百计保障科学跨越发展的合理用地需求；要统筹规划，绿色开发，切实提高矿产资源保障能力；要加强管理，严格保护，有序推进各类地质资源开发利用；要深化改革，优化服务，夯实基础，切实增强各级国土资源管理能力，构建完善保障和促进科学发展新机制，努力使特困地区国土资源工作顺应发展的趋势，符合发展的规律，满足发展的要求。
要坚持节约优先战略，落实最严格的耕地保护和节约用地制度。受自然和历史条件影响，集中连片扶贫开发地区耕地资源整体匮乏、土地利用相对粗放、资源开发水平不高。推进这些地区国土资源管理，必须按照建设两型社会的要求，走出一条有效保护、合理开发和节约集约利用资源的新路子。特别是要以对历史和子孙后代负责的态度，坚决落实最严格的耕地保护制度，确保耕地数量、质量、生态三个平衡，守住群众的口粮田；要落实最严格的节约用地制度，大力发展节地型城市、节地型产业，以最少的土地要素承载尽可能多的经济总量；要着力提升矿产开发利用水平，提高能源资源保障能力，缓解资源约束瓶颈。
要坚持经济发展、资源利用与生态保护相协调。俯瞰武陵山、罗霄山等连片贫困地区，大多属于限制和禁止开发区，自然条件复杂，生态环境脆弱，地质环境问题突出。在土地、矿产、地质资源的开发利用过程中，必须统筹考虑生态环境保护和经济发展成本。要落实土地用途管控制度，严格保护耕地、林地、湿地等生态用地，充分发挥土地的生态功能；要严格执行国家产业政策和供地政策，逐步引导与区域主体功能不相符的产业有序转移；要坚持在开发中保护、在保护中开发的原则，严把矿山环境准入关，加大矿山地质环境恢复治理力度，努力实现矿产开发与环境保护相协调；要妥善处理地质资源与旅游开发的关系，把地质资源的独特性和旅游开发的差异性结合起来，努力实现地质资源利用、旅游产业发展、生态环境保护的共赢。
要妥善处理资源开发与权益保护的关系。要建立民主决策机制，切实保障群众参与权、知情权与监督权，确保群众共享资源开发利用成果；要理顺税费管理制度，不与百姓争利，不与市场争权，将土地、矿产、地质资源收益更多留在贫困地区和当地群众；要加强国土资源要素市场建设，营造公开、公平、公正的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；要严格执法监察，严肃查处各类国土资源违法违规行为，促进资源有序开发、合理利用；要畅通群众利益诉求通道，妥善调处矿地、矿农矛盾和土地权属纠纷；要加强党风廉政建设，大力推进依法行政，营造风清气正的用地用矿政务环境。
立足国土资源实际，全力支持集中连片扶贫开发
建立完善国土资源规划管控机制。一是建立国土资源规划协调机制。在宏观层面，要加强土地利用总体规划、矿产资源规划在武陵山、罗霄山片区内的省际衔接，增强规划的科学性和可操作性，强化规划的总体管控作用；在中观层面，要加强特困地区国土资源规划与环长株潭两型社会改革试验区、湘南承接产业转移示范区以及洞庭湖生态经济圈相关规划的对接；在微观层面，要强化片区内各市州、县市之间规划的统筹与衔接。二是建立土地利用总体规划滚动修编制度。要加强土地利用总体规划与扶贫开发规划的衔接，开展土地利用总体规划实施定期评估和适时修改。三是推进土地利用总体规划进村工作。统筹村级产业发展、耕地保护与基础设施建设，为新农村建设奠定坚实基础。
大力推进节约集约用地。一是推行差别化用地政策。加强节约用地考核评价，对节约集约用地成效突出的地区予以计划指标奖励。支持开发园区适时开展扩区、调区、升级。对尚未设立开发园区的市县，支持设立工业集中区并享受省级开发园区用地优惠政策。支持有条件的地区开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。二是加强城乡土地统筹管理。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，灵活应用城乡建设用地增减挂钩政策，稳妥推进集体建设流转，逐步完善宅基地退出机制。三是推进张家界旅游产业用地改革试点。四是积极支持扶贫搬迁工作。
切实加强耕地保护与建设。一是将土地整治与发展特色农业和旅游产业结合起来。创新土地综合整治项目申报与实施机制，为特色农业发展提供优良种植基地，为发展观光、休闲、度假为一体的乡村生态旅游创造条件。二是加大高标准农田建设力度。加大资金倾斜力度，确保每年投入扶贫开发地区的耕地保护项目资金不低于省级安排资金总量的三分之一。以资水、沅水、澧水等主要河流为重点，推进流域性土地综合整治工作，实施娄邵盆地高标准农田建设重大工程，抓好“连片推进农村土地整治示范县”建设，争取2015年前在扶贫开发地区建设高标准基本农田350万亩以上。三是合理开发耕地后备资源。提高耕地开发项目投资标准，加大新增耕地后期管护投入，鼓励扶贫开发地区有序开发耕地后备资源。允许区内节约补充耕地指标在省域内有偿、有序流转，拓展财源。
大力发展绿色矿业。一是切实加强基础地质工作。优先部署并尽快完成区内1：2.5万航空磁测、1：5万区域地质调查、1：20万重力调查等基础地质调查工程，查清区域内基本资源底数。二是建设一批矿业经济基地。以锰、铅锌、页岩气、铁、钒等矿种为重点，部署一批整装勘查项目，力争找矿重大突破。支持湘西、邵阳、怀化等地依托本地优势矿产资源，延长产业链条，提升资源综合加工能力，建设大型矿业经济基地。三是加强矿产资源节约和综合利用。加强产学研结合，优先部署节约与综合利用项目，加快矿产资源开发利用技术研究，提高资源综合利用水平。
切实加强地质环境保护工作。一是全面推进地质环境详细调查工作。争取在2015年前全面查清区内地质灾害状况和发育规律，开展重大地质灾害隐患点工程勘察，加快推进重点矿区1：1万矿山地质环境普查。二是推进重点地质灾害治理和搬迁避让。加大中央与省级资金投入力度，实施一批重大地质灾害隐患治理工程。三是创新矿山地质环境保护机制。编制市县两级矿山地质环境保护和治理规划，健全矿区地面沉降、塌陷、地裂缝、地下水系变化防控机制。四是加强地质公园建设和地质遗迹保护利用。支持山地质公园申报世界地质公园；支持湘西州整合红石林、金钉子等地质公园及地质遗迹，打捆申报世界地质公园。
加快发展测绘地理信息事业。一是加强基础测绘工作。加快区内基础地理信息获取和更新速度，确保每年更新一次覆盖主城区、分辨率不低于1米的影像。尽快实现“一县一图”全覆盖。二是加快数字城市和数字景区建设。开展张家界、山、红石林等景区三维动态地图制作，促进景区数字化建设。三是加强基层测绘队伍能力建设。为县级测绘队伍配备RTK、手持GPS等测绘装备，提高基层测绘队伍能力。
加强基层国土资源管理能力建设。一是完善人才支持政策。建立完善挂职锻炼、跟班学习、定期培训、人才交流等制度。二是完善财务支持政策。土地整治、地灾治理、基础测绘等专项资金向片区倾斜，并取消市县配套要求。加大专项工作省级统筹力度，对国家和省部署的重大专项工作，适当加大省级资金补助力度。支持扶贫开发地区县市设立国土资源积案排查化解专项资金。三是加大装备建设力度。力争在2015年前完成市县金土工程建设。支持市县国土资源部门改善执法装备。四是加强基层国土资源所建设。设立特困地区国土资源所建设专项资金，力争在2015年完成国土资源所办公场所建设和软硬件设施配套。
完善国土资源支持扶贫开发的工作机制。一是建立跨区域的国土资源工作联席会议制度。建立湘黔鄂渝赣五省市国土资源联席会议制度，定期协商扶贫开发中的重大国土资源管理问题，增强区域国土资源政策协调性。二是加强对扶贫工作的领导。各级国土资源主管部门分别建立扶贫工作领导小组，将扶贫开发工作纳入国土资源部门年度目标管理考核，三是加强扶贫政策宣传教育力度。让各级国土资源干部职工带着感情自觉参与扶贫开发工作，让特困地区对国土资源政策家喻户晓，赢得最广大人民群众对政策的自觉执行与支持。
（作者系湖南省国土资源厅党组书记、厅长，本文有删节。）