关于进一步加强政府投资跟踪审计的现实思考
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摘 要：近年来，固定资产投资跟踪审计作为审计理念的一项创新和变革，在实践中已彰显出它的优越性以及广阔的应用前景。从加强固定资产投资管理的视角，以跟踪审计为切入点，通过对固定资产投资跟踪审计诸多问题的系统性检疫，大致勾勒出一条以发挥审计监督的免疫功能为核心，渐进地实现固定资产投资跟踪审计规范化、程序化、科学化的制度演化路径。
关键词：固定资产；跟踪审计；路径
中图分类号：F22 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0080-02
随着审计部门对奥运场馆建设、世博场馆建设、汶川灾后重建、京沪高速铁路、国家四万亿投资项目以及西气东输二线工程等政府重大项目跟踪审计的实施，政府投资项目跟踪审计方式引起了审计理论界和业界的高度关注。以风险、控制、增值为审计目标，以工程项目“立体式”跟进审计为突破口，积极探索“全过程、全方位、全覆盖”的政府投资项目跟踪审计新模式，无疑具有极其重要的现实意义。
一、注重实践，探索政府投资项目跟踪审计新路径
1.健全跟踪审计构架，以体制保障发展。一是加强机构建设。借鉴绍兴诸暨市的成功经验，积极整合政府投资项目审计资源，实现投资审计分局升格和投资局长的高配，形成了以投资审计分局为主体，相关职能科室协调配合的监督构架，构建起了一个“科学合理、系统全面、权责明确、运作规范”的跟踪审计工作格局。二是注重人员配备。从审计、财政、建设等业务职能部门选调业务骨干充实到政府投资项目审计干部队伍中，建立了一支年龄结构、知识结构合理的审计队伍。三是保障审计经费。保障政府投资项目跟踪审计工作经费，并严格按照政府投资项目审计的有关要求，自觉遵守廉政制度，为开展政府投资项目跟踪审计提供了强有力的保障。
2.完善跟踪审计制度，以机制推动发展。结合日常监管和专项审计发现的各类违规违纪问题，及时清理不符合政府投资项目跟踪审计工作实际的政策法规制度，研究制定和充实完善可操作、可检查的规章制度，使政府投资项目跟踪审计工作有章可循，切实做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。在每个工作环节铺设了三道核心制度防线，即工作质量分级控制制度、时效承诺制和岗位问责制。通过一系列制度安排和程序设计，把分散的审计要素和资源整合为一个完整而严密的体系，优化了要素组合和配置，释放和发挥了系统效能和整体合力。
3.创新跟踪审计模式，以转型引领发展。一是突出控制监督关键点，营建以点控面的新局面：以工程标的审计为突破口，开展事前审计；以过程审计隐蔽工程和设计变更为重点，实施事中审计；以竣工决算审计为最后“闸口”，完善事后审计。二是建立过程审计资料库，实现工程项目动态监控。通过政府投资项目过程审计，建立综合信息资料库、隐蔽工程资料库和关键指标资料库，将审计过程中日积月累的资料，分门别类地纳入各资料库中，实行全程动态控制。三是健全过程审计机制，实现政府投资项目效益最大化。通过实施审计报告和效益评价报告的“双报告”制度，提出合理化建议，关注经济价值、社会价值和环境价值，实现对审计项目的科学评价。
4.努力转化成果运用，以增值实现发展。一是健全成果转化机制。按照“检查―反馈―整改―提高”的思路，尝试建立了检查汇总报告通报制度、定期回访督促整改制度、监督调研成果利用制度等一系列促进政府投资项目跟踪审计工作成果转化的制度。二是宣传政府投资项目跟踪审计工作成果，形成了以文字、图像、视频、音频等多种为载体，以电视台、电台、报刊、网络、新闻会等为媒介的多元政府投资项目跟踪审计宣传格局。三是开辟政府投资项目跟踪审计工作专栏。把政府投资项目跟踪审计主要工作情况、重大活动照片、有关文件资料等制成看板，在审计文化展室展示，使之成为宣传政府投资项目跟踪审计工作的又一个重要“窗口”。
二、实事求是，查摆政府投资项目跟踪审计新问题
1.现行法律规范有待健全。作为一项探索性的工作，政府投资项目跟踪审计承载着重大的责任和风险，这需要相关的外在的法律法规和内部的规范作为支撑。长期以来，审计质量管理对政府投资项目审计提高缺少可操作性的办法，各地审计方法和标准也莫衷一是，这也成了投资项目审计规避风险的软肋，跟踪审计作为政府投资审计的一种新的审计模式就更为薄弱。
2.审计人员配置有待调整。一是审计人员知识结构单一，当前审计人员的组成结构主要以经济管理、财务方面的人员居多，工程技术、环境资源、政策评估、土地利用等专业人才相对较少，专业深度也不足，复合型的专家人才更是奇缺，这在一定程度上制约着政府投资项目跟踪审计的发展。二是政府投资项目跟踪审计人员老化，出现了断层，35岁以下的审计人员偏少，未能形成合理的梯次年龄结构，不利于政府投资项目跟踪审计的可持续发展。
3.审计队伍素质有待提高。审计人才队伍专业化建设不平衡，政府投资审计干部人数从省级到县级逐步递增，80%以上的工作人员集中在县级审计机构，呈正金字塔形，而队伍素质水平呈典型的倒金字塔形分布，以高级职称为例，省级多，县级较少，一些县级审计机构还是空白。高学历高职称人员自上而下逐级递减，这极大地影响了政府投资项目跟踪审计工作的整体推进。
4.跟踪审计力度有待加强。目前，审计机关能够进行跟踪审计的投资项目还比较少。究其原因，一是地方政府未明确审计机关在国家建设项目投资监督体系中的主导地位，监管权力分散在财政、交通、城建及其他行业主管部门手中，审计机关的监督权力受到一定的限制；二是受人员等因素的限制，没有足够的审计力量对国家投资建设项目进行全面跟踪审计；三是审计系统内部的资源整合程度不高，一些地方审计机关即使可以安排出审计力量，也往往因为审计管辖权的限制而无法对上级政府在地方上的投资项目进行审计，形成了不少“审计盲区”。
5.跟踪审计定位有待界定。理论上，审计人员的角色应该是监督者，但由于审计人员的全程跟踪审计，容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，给审计工作埋下风险隐患。
6.考核评价体系有待完善。由于我国跟踪审计起步较晚，还没能建立一个完整的定量的评价体系，既一定程度上存在着考核标准不够细化、考核评价深度分析不够、考核结果运用不够充分等显性方面的问题，又一定程度上存有制度设计与实践操作、考核标准与实绩认定、考核结果的期望值与考评主体的责任度等方面潜在的差异和隐性的问题。
三、科学发展，构建政府投资项目跟踪审计新体系
1.以服务大局、加快转型为导向，努力构建投资跟踪审计监督体系。为了把政府投资审计更好地嵌入城市建设管理和经济社会发展全局，进一步提高投资审计的效益和效果，要着力推进投资跟踪审计方式方法的创新。调整审计思路，前移审计关口，实行“预算审查+在建工程+结算审核”全过程链条式公共投资资金跟踪审计新模式，形成一条由横向监督和纵向管理相互融合的“立体式”跟进审计体系，实现全流程实时化监控，穿透式矩阵化管理。横向监督以提高投资效益为目的，以项目开工前期审计为起始点，以施工期间的现场审计为主要环节，以竣工决算审计为最后闸口，逐步实现建设项目从事后监督为主向事前、事中、事后全过程监督的转变。
2.以人员优化、素质提升为核心，加强跟踪审计干部队伍能力建设。一是按所在地人口总量和经济发展总量等指标，重新核定最低编制标准，解决了投资审计人员过少的问题。二是严把政府投资审计进入关。建立政府投资审计从业人员资格准入制度，适当提高门槛，通过设定一定的条件及标准、采用科学合理的录用方式把投资审计工作急需的人才引进到审计队伍中，造就一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接的政府投资审计干部队伍。三是逐步建立外部协作制度，借助“外脑”，弥补不足。建立中介组织备选库，选择部分诚信水平和业务技能较高的会计师事务所或工程造价咨询机构参加部分监督工作；从高等院校、科研机构遴选工程专家学者，建立工程审计专家库，缓解投资审计力量不足的压力。
3.以更新观念、创新方式为载体，积极推进投资跟踪审计战略转型。一是改变单一的监督方法，采用比较分析法、因素分析法、净现值法、图表图形辅助法等多种方法，对建设项目进行全过程、全方位的绩效评价，充分发挥投资审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的作用。二是运用计算机辅助审计、GPS全球定位系统、激光测距仪等现代科技手段，拓宽内外部数据收集渠道，建设涵盖同步监督、作业规范、管理支撑、知识共享和成果转化等模块的同步监督管理平台，加强对监督对象的动态监控和实时分析。
4.以科学选择、准确把握为渠道，实现跟踪审计科学化精细化管理。一是准确锁定建设项目跟踪审计的介入时间。应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间。建设项目情况不同，介入的时间也就不同，控制点也就有所不同。要将审计贯穿于建设的全过程，保证它应有的连续性。二是正确定位建设项目跟踪审计介入深度。审计人员应把握好监督者的角色定位，要本着“有所为，有所不为”，收拢拳头，对建设项目进行审计，为建设项目筑起一道坚实的“防护墙”。
5.以把握需求、适度倒逼为动力，建立跟踪审计人才管理长效机制。一是建立投资跟踪审计人才库。针对现有人员的实际情况，进行人才盘点、分层施教、活化形式、优势培训，健全人才综合评价体系，建立各业务板块的首席专家制度。二是创新不求所有、但求所用的“人才共享”模式。大胆借鉴国际以特殊人才为依托的“跨单位兼职”型、以充分利用闲置智力和闲余时间为依托的“星期日工程师”型、以人才市场为依托的“人才租赁”型、以知识技能互补为依托的“顾问”型等多种“人才共享”模式，优势互补，有偿使用，让人才潜能的释放和事业的拓展在“共享”中获得“双赢”。
6.以制度健全、机制助推为手段，引领投资跟踪审计工作更好发展。一是健全投资跟踪审计工作考核评价机制。导入跟踪审计工作绩效管理理论，进一步完善以能力和业绩为导向的考核评价体系。优化考核指标，建立考核压力传导机制，加大“治庸”、“治懒”力度，积极探索系统内外双向监督的有效形式和跟踪审计干部退出机制，推进审计队伍建设的规范化和科学化。二是建立各部门协作配合机制。可由纪检、质监、审计加建设单位参加的“3+1”监督联合体，发挥各自监督职能，形成协调一致的监督合力，促使投资跟踪审计从“单兵作战”转向“协同作战”，实现工作上的互动、业务上的互补和信息上的共享，提升政府投资项目跟踪审计的权威和整体效能。