政府投资工程项目管理初探

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摘要:工程项目管理是对工程项目的组织实施的管理和服务,包括编制可行性研究报告,进行可行性分析和项目策划、进行标、设计管理、采购管理、施工管理,对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制等。文章阐述了当前政府投资工程项目管理的现状和分类,对其存在的多方面弊病加以分析,并研究探讨了一些合理化建议。

关键词:政府工程;项目管理;代建制;可行性研究报告;政府投资

中图分类号:F284文献标识码:A文章编号:1009-2374(2010)03-0129-02

工程项目管理是对工程项目的组织实施的管理和服务,包括编制可行性研究报告,进行可行性分析和项目策划、进行标、设计管理、采购管理、施工管理,对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制等。所谓政府投资工程项目,就是指使用政府财政资金或者利用政府资源对基础设施以及社会公益事业等领域的投资项目。由于政府工程投资项目风险的承担者是政府,导致政府投资工程项目管理与普通项目管理存在差异,其特点如下:(1)政府投资工程项目比一般工程项目的管理更为严格;(2)大多数政府投资工程项目不具有赢利性;(3)有更多的社会舆论关注政府投资工程项目。

这些年来,国家和各地方出台了许多政策对政府投资项目体制进行了一系列的改革,已经初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新局面。在当前社会环境和市场经济格局下,政府集中社会资源进行基础设施建设,对促进地方经济发展,提升政府宏观调控能力和对社会发展的引导、调整能力有着重大的意义。作者对政府投资工程项目管理从不同层面进行了一定的研究,探讨如何改进和完善政府投资项目管理。

一、我省政府投资工程项目管理的模式分类

(一)基建科室类

一些经常有基建任务的政府职能部门,都设立基建科室,专门配备人员,由其下属部门行使项目的管理职能,如电力、教育、卫生、电信、邮政、烟草等部门。

(二)政府部门类

以财政性资金投资为主的市政、水利、交通等工程,由部门内部人员组织成立项目建设工作队伍,直接参与项目管理。

(三)项目法人类

一些具有经营性的基础设施项目,由政府或政府职能部门设立企业法人,由该企业负责项目的策划、资金的筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和保值增值等,项目建成后,由该企业负责运行于管理,如污水处理厂、排水工程、防洪工程等。

(四)临时类

多为一次性业主,一般情况下由政府牵头,抽调有关人员组成一个临时基建管理工作队伍(如工程指挥部),具体实施项目报批、拆迁安置、项目建设与管理等工作。在工程建设任务完成后,基建工作队伍解散。

(五)代建类

项目业主通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。代建制度与工程总承包和工程项目委托管理有着很大区别,有很多优点,但这种管理制度的模式并没有得到积极推广应用。

二、我省政府投资项目管理中存在的问题

(一)专业化的程度偏低

由于政府建设管理职能过于分散,几乎每一个建设项目的使用单位都可能成为政府工程的业主单位,即建设工程的管理者,非专业人士从事专业性很强的工作,使得建设工程管理,难以保证政府工程建设的质量、工期和投资效益。同时,由于专业化程度低,使得一些项目缺乏科学决策,前期调研和论证工作做得不够充分,就匆匆上马实施,以至有些项目不能如期开工或按期完工,进而使得工程造价大幅增加。作为建设工程的质量责任主体,业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时经常有错位和缺位的现象发生。管理方对工程项目的勘察、设计不够充分重视,主要是反映在以下三方面:(1)对工程勘察、设计的重要性认识不足,往往为了节约资金而减少勘察工作量,这样就不能全面反映工程地质状况,施工时很容易造成频繁的变更和安全隐患;(2)很多工程的勘察、设计业主单位往往要求单价低,工期短,这样就很容易造成边勘察、边设计、 边施工的“三边”工程;(3)对工程设计的变更随意性大。

(二)缺乏有效监管的监督机制

由于各部门直接组织工程项目建设,造成一些项目的负责人既是建设者,又是市场管理者,这一方式导致行政权力直接介入工程项目的实施,相互之间又缺乏有效的监督制约机制,极易造成决策失误或监督失效、失灵,导致项目投资效益低下。首先是在政府工程招投标上,还存在着一些常见的问题,如:该招标而不招标;肢解工程规避招标;假借资质参与投标;互相串标;转包工程等,这些行为一定程度上影响了招投标市场的健康发展。其次是工程监理的不能及时、完整到位,作用发挥还不够,监理单位自身也存在许多问题:

1.监理单位基本是股份制的民营企业,人员流动性大,在实际操作和运转中往往都是当地人,一套班子多个牌子的情况较多。

2.业主与监理之间的关系没有理顺,有的监理项目机构与业主存在着“姻亲”关系,有的监理项目机构类似或等同于建设单位的“工程部”。

3.承揽监理业务的不恰当竞争,项目工程低价中标,派到现场的监理或是素质达不到要求,或是人员不到位。

4.监理人员的业务素质参差不齐。

5.部分监理人员事中、事前控制的能力偏差,关键部位、关键工序的监理旁站不到位。

(三)政府投资工程项目代建制的推行力度还不够大

究其原因主要是由于:

1.工程项目管理的队伍素质有待提高,特别是高级项目管理人才缺乏,不能适应项目管理发展的需要。具体体现在工程可行性研究和设计、工程招投标、工程造价、工程建设实施、工程养护管理等各个环节当中。

2.工程项目管理市场发育不完善,社会对专业化项目管理的需求还不普遍。

3.工程项目管理的专业化、标准化、信息化、集成化水平较低。

三、改进和完善政府性投资工程项目管理的对策

(一)建立严格的政府投资工程管理规则

对于政府投资工程的管理要设有专门的法律、规章,明确政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法等运作规则。一是严格执行招标投标制度,不仅施工要招标,勘察设计、监理和设备采购都应该招标;二是把好投资控制和审制监督制度关。积极推行施工现场的“0”签证等措施,工程发包价格一经签定合同,不得随意调整;三是建立建设项目的问责制度。项目管理部门的负责人必须就建设项目的质量、工期和投资对同级政府全面负责;四是要进一步加强对政府工程招投标的管理和预算、变更的监督,进一步营造一个公开、公正、公平,更加透明的招投标环境。开通网上报名渠道,通过网上审查,甲乙双方不直接见面,以减少腐败现象的发生。

(二)加强政府投资工程项目前期管理,强化项目勘察、设计及概预算的控制

政府投资工程项目前期的各项管理工作是项目实施的基础,经过科学、充分的勘察、设计工作,是保证项目实施和控制投资规模的前提。对于提高工程投资经济效果,保证投资决策的科学性、合理性和效益性起着关键的作用。工程建设项目从投资估算、初步设计概算、施工图预算到竣工决算的“四算”,一环扣一环,是工程投资从一个由浅入深、由粗到细、由认识到实践的渐进过程。前阶段指导、控制后阶段,后阶段受前阶段的制约。

(三)积极开展政府投资工程项目的“后评估”活动,以此总结和提升项目管理经验

定期对政府性投资竣工项目进行绩效评价,通过对项目工程造价、资产交付使用率、建设周期、工程质量、环境影响等指标综合性分析,科学评价政府性投资项目的整体效益。一方面为宏观决策提供数据信息,另一方面为今后政府部门安排建设项目提供基础依据,为今后建设同类项目起借鉴作用。

(四)积极推进项目代建制,进一步改进和完善政府投资工程项目管理方式

由于项目代建制能使项目决策将更加科学、管理水平将大幅提高、竞争机制将充分发挥、腐败现象将有效遏制、项目控制将真正落实等众多优势,项目使用单位无法从项目建设中超脱出来,因此,我们建议应当加快对政府投资项目实行代建制。

四、结语

由于政府投资项目的特殊性,其上马、运作等都将给区域经济发展和社会变化起到一定的影响,所以政府一定要做好投资项目的管理工作,认真总结经验,寻求方式方法来弥补、解决政府投资项目管理中存在的种种不足,对项目管理行业的健康发展起到引导作用,真正实现项目的建设初衷。

参考文献

[1]尹贻林,闰孝砚.政府投资项目管理模式的研究[M].天津:南开大学出版社,2002.

[2]钱寅泉,汪宝国,等.代建制项目管理模式初探[J].技术经济与管理研究,2002,(2).

作者简介:宋占友(1965-),男,内蒙古人,内蒙古伊泰集团有限公司工程部部长,研究方向:工程管理。