中国农村养老保险制度完善之关键演化路径的“解锁”
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摘 要：现有农村养老保险制度出现了客观上制度供给不足与主观上制度需求不足的矛盾局面。中国农村养老保险制度完善之关键，在于从外生性制度与内生性制度彼此互相配合的角度去化解其演化路径的锁定状态，建立符合现代文明、体现社会公平与公正的新型农村养老保险制度体系。
关键词：农村养老保险；内生性制度；外生性制度
中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2008)01-0036-04
一、中国农村养老保险制度演化路径的锁定分析
制度演化的路径锁定是指一个具有正反馈的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难被其他潜在的甚至更优的制度体系所取代(盛昭瀚、蒋德鹏，2002)。中国经济的高速发展加速了国家财富的积累，农村的养老保险问题也得到了重视，但现有的农村养老保险制度却出现了客观上制度供给不足、难以构建，而主观上制度需求不足、难以普及的矛盾局面。笔者认为，其中最主要的原因是中国农村养老保险制度演化路径的锁定。
古典经济学家亚当・斯密在《道德情操论》中有过这样的论述，“在人类社会的大棋盘上，每个个体都有其自身的行动规律，和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够相互一致，按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满。但如果两者相互抵触，那博弈的结果将苦不堪言，社会在任何时候都会陷入高度的混乱之中。”从亚当・斯密这段话中，可以得出两层内涵：第一，制度存在个体性的、非设计性的内生性制度与统治者通过立法设计的外生性制度两大分类(韦森，2001)；第二，两类制度的关系对人类在社会中的博弈过程具有极大的影响。中国农村养老保险制度同样受到内生性制度与外生性制度的制约，特别是它们演化的路径锁定决定着中国农村养老保险制度的普及与构建。
从内生性制度演化路径锁定来看，中国是一个儒家思想占统治地位并具有五千年文明的古国，讲究的是一种“天人合一”的价值境界，其中养老意识具有悠久的历史。早在公元前500年，孔子在《礼记・礼运》 (大同篇)中就说道：“大道之行也，天下为公，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。《孝经》也有云：“夫孝，始于事亲，中于事君，终于立身”，其中“事亲”就是赡养父母之意。我国古人说教和传承下来的“养儿防老”的观念，就是中国人民世代相传的文化习俗和观念。这种文化习俗和观念一直是中周长期传承下来的家庭保障思想，且长期锁定于该路径，并完成了“习俗一惯例一规则”的演化过程。于是，它表现为农民在主观上对养老保险制度需求不足，甚至出现排斥现象。也就是说，中国农民认为，有子女在，将来养老问题就是通过依赖他们的生活照料和赡养而得到解决。这使得养老保险制度在中国农村难以普及(蒋庆、盛洪，2004)。
从外生性制度演化路径锁定来看，由于经济基础决定上层建筑，中国所特有的人为构建的“城乡二元”经济结构，决定了作为外生性制度的法律法规的演化将锁定于城乡二元化的路径，社会保障制度也不例外。农村社会保险制度有效供给明显滞后于城市，其主要表现为制度供给的不合理性与间断性。
制度供给的不合理性主要表现为：第一，制度的整体设计未体现出社会保险的基本特征，即国家强制性与三方共担性(个人、企业和政府)。如现行《县级农村社会养老保险基本方案》因过多地考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，在资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受到集体补助；而《县级农村社会养老保险基本方案》又没有对政府的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。第二，保障水平有设计缺陷。《县级农村社会养老保险基本方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，使《县级农村社会养老保险基本方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。第三，制度覆盖面小、共济性差。中国农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位的，这种管理办法存在着较大的缺陷。一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标差别很小，这就使得养老保险制度的共济性很差。
制度供给的间断性表现为中国农村社会养老保险改革有10多年的历史。这段历史大体可以划分为三个阶段：第一阶段(1986-1992年)为试点阶段。根据我国农村的实际情况，国家决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为了首批试点地区。第二阶段(1992-1998年)为推广阶段。1992年1月，民政部在国内外调查的基础上，出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，以个人账户积累方式为主的农村养老保险工作开始在各地推广；到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段(1998年以后)进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。在这个阶段，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入了停顿状态。
二、中国农村养老保险制度演化路径“解锁”的必要性
内生性制度与外生性制度演化路径的锁定，导致现有的中国农村养老保险制度出现了客观上制度供给不足与主观上制度需求不足的矛盾局面。可见，中国农村养老保险制度演化路径“解锁”势在必行；其必要性主要体现为三个方面：中国农村人口老龄化速度快于城市、“土地养老”与“家庭养老”功能的弱化、减轻农村消费“瓶颈”对经济发展的桎梏。
(一)中国农村人口老龄化速度快于城市
根据《中国2000年人口普查资料》，2000年全国总人口为124261万人，60岁以上老年人口达到12998万人；与1990年第四次人口普查相比，总人口规模增长了12.8％，而60岁以上老年人口规模增加了34.1％。在第四次人口普查与第五次人口普查期间，总人口年均增长速度只有0.92％，而老年人口年均增长速度达到2.97％，大大快于总人口的增长速度。此外，全国老年人口的多数居住在农村。2000年，全国60岁以上老年人口中，2942万人居住在城市，占22.63％；1499万人居住在镇，占11.53％；8557万人居住在农村，占65.83％。到2030年，全国城乡60岁以上老人将占全国人口的23％～25％，农村60岁以上老人比例会更高(国家统计局，2002)。随着农村经
济的发展，人民生活水平的提高和医疗条件的逐步改善，特别是农村生产要素由农业向非农产业的流动，农村青壮年劳动力向城镇的转移速度不断加快，农村老人群体将越来越大。不仅农村先于城市进入老龄化社会，而且60周岁以上老人所占比例也会高于城市；再加上随着计划生育政策推行，家庭结构的变化，农村家庭规模下降，家庭养老功能弱化，农村老有所养的问题将日益突出。
(二) “土地养老”与“家庭养老”功能的弱化
家庭养老功能的弱化表现在：一是家庭结构的小型化、核心化趋势日益明显，未来的家庭结构将变为“421”型的倒金字塔结构。这样的结构如果单纯地依靠家庭养老，将使年轻人不堪重负。同时，现代人的居住偏好使农村纯老年户的数量不断增加，传统家庭向老年人倾斜的价值观念发生了变化；加之农村大量青壮年劳动力流向城市，两代人在时间和空间上的距离使得子女与父母的感情纽带变得松弛，家庭养老陷入了困境。因此，单纯地依靠传统的家庭养老已不能解决农村老年人的养老问题，社会养老迫在眉睫。二是土地养老功能的弱化。人多地少是中国的基本国情，2004年中国人均耕地减少到1.43亩，不足世界平均水平的一半；而且随着中国城市化进程的加快(2004年，中国的城市化率达到41.8％)，农村人多地少的矛盾有所加剧。其原因在于中国城市化的畸形发展，使得耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快。如在各地轰轰烈烈的征地热潮中，仅最近7年全国耕地就减少了1亿亩。由于征地运动的不规范操作，使许多地方的被征地农民陷入了“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬境地。这部分农民的生存权面临着严重威胁，他们的社会养老保险问题若不及早解决，会产生严重的社会问题，反过来制约我国的城市化进程。
(三)减轻农村消费“瓶颈”对经济发展的桎梏
农村社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，它的建立对于保障农民的权益、维护老年农民最基本的生存权、减少他们的生存风险、保证社会的和谐稳定和促进社会进步都具有积极的意义。其次，农村养老问题的存在，一定程度上制约了我国农村经济的发展。由于缺乏社会养老保障，导致农民对未来预期的不确定，在这种情况下，很多农民只好选择储蓄养老，即把多余的钱存入银行以备将来养老之用。统计显示，占我国人口总数60％～70％的农村居民人均消费支出不及城镇居民的1/3，这里面除了收入方面的原因外，也存在着由于对未来生活预期的不确定而导致的社会有效需求不足。因此从这个意义上说，建立农村社会养老保险体系，能够有效提高农民个人的边际消费倾向，提高农村社会的消费能力和老年人的消费水平，从而更好地启动农村消费市场，促进农村经济乃至整个国民经济的发展(窦艳芬，2007)。
三、演化路径的“解锁”与中国农村养老保险外生性制度体系的完善
制度演化路径的锁定是客观经济规律，其运行机理可以概括为给定条件、启动机制、形成状态、退出闭锁等四大表现或过程。“给定条件”指随机偶然事件的发生；“启动机制”指系统中的正反馈机制随给定条件的成立而启动；“形成状态”指正反馈机制的运行使系统出现某种状态或结果，表现为通常出现的结果； “退出闭锁”指通过政府干预和一致行动，实现路径替代。
(一)中国农村养老保险制度演化路径“解锁”的对策分析
从制度演化的路径锁定运行机理中不难看出，中国农村养老保险制度演化路径的锁定，其给定条件是建国初期中国工业经济不发达导致的“城乡二元”经济结构的出现；启动机制则是伴随着“城乡二元”经济结构的确立，以及中国内生的“土地养老”与“家庭养老”等内生性保险制度的支撑与配合，中国农村养老保险的外生性制度逐渐形成。而且，随着以特定制度为基础的契约的普遍履行，适应性预期产生，使这项制度持续不下去的不确定性因素随之减少，最终使制度陷入“闭锁”状态。因此要实现中国农村养老保险制度演化路径的解锁，构建起有效的激励参保人以及重新构建起能够提高经济绩效和降低制度运行成本的新型社会养老保险制度，退出“闭锁”状态，就必须从外生性制度与内生性制度两个层面打破现有的制度安排。从外生性制度来看，必须破除“城乡二元”经济制度结构的锁定状态。政府应该起主导作用，通过立法程序尽快破除因计划经济体制遗留下来的陈旧户籍管理制度，使农村农民真正享受到与城市居民同等的国民待遇。各级地方政府应改变因计划经济体制运行而长期形成的“重城轻乡”的政策倾斜，积极采取倾斜于农村的政策措施，以此实现“城市反哺农村”的平衡效应(张祖华，2006)。
外生性制度的创新需要内生性制度的配合方能实现，可以说制度路径“解锁”的关键环节是内生性制度与外生性制度彼此之间的协调。因为即使设计了最完美的外生性制度，如果被人们的意识、习俗与惯例这样的内生性制度所排斥，那么外生性制度只能成为一纸空文，毫无价值。而从内生性制度来看，农民的“土地养老”与“家庭养老”观念成为中国农村主要的内生性养老保险制度。而伴随着各地农民外出打工数量的增加以及国家耕地的减少，农民的“土地养老”观念已经逐渐淡薄，而“家庭养老”观念却还很强烈。可见，“家庭养老”观念向社会养老观念的转变，将成为中国农村内生性养老保险制度路径“解锁”的关键。笔者认为，社会诚信文化的积累与农民话语权的增强是“解锁”的两把金钥匙。农民之所以依靠家庭养老，而排斥社会养老保险制度，其主要原因是因为在信息不对称条件下，农民缺乏对社会养老保险制度所能带来的收益的准确预期。更为重要的是，农民对外生性制度的稳定性与持久性产生了怀疑。此时，依赖血缘关系形成的家族信任代替了社会信任。因此要实现“家庭养老”为主的内生性养老保险制度演化路径的“解锁”，一方面必须构筑社会诚信文化，实现家庭信任向社会信任的转变，使农民在主观上认同与接受社会保险制度；另一方面要赋予农民更强的话语权，使农民与政府之间形成沟通顺畅的双向信息通道，提高信息的充分性。只有这样，才能最终实现内生性农村养老保险制度演化路径的“解锁”。
前文提到，内生性制度与外生性制度的协调是中国农村养老保险制度演化路径“解锁”的关键，即伴随着内生性农村养老保险制度的“解锁”，外生性制度的供给必须与之配合，让农民真正从中国农村养老保险制度体系的不断完善中获得收益。只有这样，中国农村养老保险制度演化路径才能真正实现“解锁”。
(二)中国农村养老保险外生性制度体系的完善
内生制度的解锁为中国农村养老保险外生性制度体系的完善提供了条件。那么，中国农村养老保险制度的完善应从哪几个方面人手呢?笔者认为以下三点最为重要。
第一，加强法制建设。目前，农村社会养老保险的法律和制度建设落后，法制准备工作明显落后于中国农村社会养老保险的实践。如各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，而这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放，都只是按照地方政府部门甚至是某些长官的意愿执行的；它不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。而实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这些都大大增加了推行农村社会养老保险制度的难度。因此必须加强法制建设，并保持法律的稳定性。只有这样才会给中国农民一个稳定的预期，提高其对政府的诚信度，从而为中国农村养老保险外生性制度体系的不断完善创造条件。
第二，建立包括基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险在内的多样化农村养老保险形式。要根据不同地区、不同经济发展水平建立起相应的农村社会养老保险制度，进而形成完善的农村养老保险制度体系。例如在一般地区建立基本养老保险制度；而在经济发达地区，在参加基本养老保险的同时，鼓励农民个人按照自愿原则，缴纳补充养老保险费和商业保险费用(吕军，2007)。
第三，扩大制度覆盖面，加强共济性。我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的不平衡性，决定了农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位。但是，这种管理办法存在着较大的缺陷。由于农民以农业生产为主，无固定用工单位，不可能完全按照城市居民的标准缴纳养老保险费。因此，为农民开通全国统一账户是十分必要的。不管农民现在或是将来进城务工都可以通过指定金融机构进行缴纳和领取，既方便了国家又有利于农民，大大降低了交易费用。与此同时，应吸收一大批既有专业又有经验的人才，打造一支强有力的人才梯队，努力创新基金运行模式，提高基金的使用效率，对养老保险基金的保值增值提供保障。
责任编校：晓 蔚