文化体制改革下报业集团内部控制初探

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摘要：随着文化体制改革的推进，报业集团充分利用时机，调整经营结构、转向多元化发展；加快转型步伐，促进传统媒体和新兴媒体融合；由此面对的经营环境越来越复杂，加强集团经营管理，完善内部控制成为报业集团越来越紧迫和重要的任务。本文通过结合报业集团内部控制的现状，简要探讨报业集团完善内部控制的应对方法。

关键词：报业集团 内部控制 措施

1992年COSO委员会的报告―《内部控制整合框架》提出了内部控制有关理论和体系，并明确了内部控制要素。我国也在2008年和2010年先后颁布了《企业内部控制基本规范》及其配套指引，要求2011年后开始在境内外同时上市的公司率先实施，并逐步扩大到国有上市公司。随着报业集团文化体制改革的深入，企业化管理日渐加强，与此同时，信息技术的发展、网络电视等多媒体对传统报业的冲击效应日益凸显，迫使报业集团的业务范围逐渐扩大、其经营模式也发生了一些转变，逐渐形成总部参股控股各子报子公司的传媒集团。在这种新的经营模式下，转变内部控制的观念，重视内部控制的作用，建立一套符合行业要求和自身特点的内部控制体系显得尤为重要。

一、内部控制的目标

《企业内部控制基本规范》将内部控制目标定义为合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。它包含了基本目标、较高目标和最终目标三个层次，对任何行业的任何企业均适用。文化体制改制后，报业集团作为企业化管理的事业单位，具有现代企业的一般特征。因而，确立内部控制目标应该在以上总体目标指导下建立符合行业特征的具体目标。首先，建立和完善符合现代经济管理要求的内部管理组织结构、形成科学的决策机制和监督机制、强化风险管理，确保集团经营管理目标；其次，报业集团还肩负着宣传报道的社会责任，还应将弘扬社会风气、坚守正确的舆论导向作为控制目标。

二、内部控制原则

内部控制原则是报业集团建立与实施内部控制应当遵循的基本准绳。

全面性原则。全面性原则要求不能存在内部控制的空白点，必须将控制范围覆盖集团及其所属系列报、子公司的各种业务和事项，以此达到全过程、全员性控制。

重要性原则。重要性原则要求内部控制在全面性基础上，尤其关注诸如广告业务、基建投资、房地产投资等重要业务事项和高风险领域，并采取更为有效、严格的控制措施。

制衡性原则。制衡性原则要求指一项工作必须由互不隶属的两个或更多的岗位和环节来完成；同时还要求履行内部控制监督职责的机构或人员具有良好的独立性。

适应性原则。集团各子报、子公司规模、经营业务和环境、区域地点、财务状况等都互不相同，因此内部控制报业集团结合自身实际，并随着其面对的内外部环境变化加以调整。

成本效益原则。报业集团内部控制并不是无视成本代价而盲目实行，而是要综合考虑企业规模和成本承受能力，估算控制达到的效益，以最大的投入产出比实现有效地控制。

三、加强内部控制建设的有效措施

（一）提升内部控制认识，树立“ 领导重视、全员参与”的集团文化

COSO报告指出，内部环境是内部控制的基本规则和构架，是其他四个要素的基础，直接决定报业集团内部控制能否实施及其实施效果。内部控制的制定和执行不是仅靠个人或者部门努力就能实现的，而是一项需要董事会、监事会、其他高层领导以及内部各职能部门共同参与并承担相应职责的系统工程。目前我国报业集团在内部控制方面仍处于探索阶段，建立良好的控制环境，加快内部控制的完善，首先需要集团党组领导的充分重视，将其作为报业集团经营管理理念的重要组成部分；其次应将内部控制理念融入集团文化，鼓励集团各级员工参与制定及实施内部控制，保证内部控制工作落到实处。

（二）从报业集团特点出发，搭建合理的组织架构体系

我国报业集团多数由事业单位转化而来，历史渊源决定其受国资委、宣传部门、新闻出版部门等的多头领导和监督。另外，子报子公司多采用事业部式组织结构，集团与下属子报子公司相互之间产权关系模糊，组织结构不完善、权责不明、职责不清，诸如此状造成集团治理结构复杂。组织架构是现代企业制度的核心，也是内部控制建设的难点之一，组织结构失效的典型案例是2004年发生的中航油（新加坡）股份公司期权交易巨亏案。报业集团要驾驭多元化经营、产业延伸、多媒体融合等新形势发展需要，建立一套反映集团和管理者特点的组织结构体系。

组织结构包括集团治理层面的治理结构和集团内部层面的机构设置。首先，治理层面上报业集团要加强资本运作，条件成熟时可以吸收机构投资者，实现股权多元化，剥离优质资产通过公开发行募集社会资金逐步上市等手段，为集团治理结构提供良好的经营环境并且通过董事会的合理设置来达到相互制衡的目的。其次，要逐步完善内部机构设置、明确职责权限。通过不相容岗位分离、授权审批控制、“三重一大”事项联签制度、合理设置业务活动流程等手段来实现机构优化。此外，还要加强关键部门人才建设，对于关键岗位如子报子公司总编辑或者总经理等负责人及财务主管实行委派制和轮岗制，由集团直接对其考核，适当赋予委派人员参与管理企业的权利，如福建日报对下属单位的管理目前基本采取该种形式。

（三）发挥内部审计职能，保证内部控制实效

内部审计机构的职责是对内部控制实施和运行的有效性监督检查，是内部控制机构的重要组成部分，也是现代企业制度建设中不可或缺的部门。我国报业集团内部的审计不够健全，不少报业集团没有独立的内部审计机构，如有些单独设置监察机构，只配备一名内部审计人员，其独立性和权威性都无法得到保证；即使设立内部设计机构，也只是停留在传统的内部审计，并未在内部控制评价和风险评估方面发挥应有的职能。报业集团的投融资渠道和经营方式随着文化体制改革的深入发展也发生了相应变化，内部审计的缺失显然已经不能适应报业发展需要，当务之急是强化内部审计职能。一是提高内部审计地位，将监察室升格为内部审计部；二是配备一定数量具备专业知识的专职审计人员，组织实施集团内部控制监督检查，保证内部审计的独立性；三是内部审计部门还应承担集团内部控制的评价工作，通过对内部控制制度设计和运行有效性的客观评价，提出适合集团实际的整改方案，从而推动报业集团内部控制制度得到持续完善。

（四）建立与集团各类业务流程相适应的管理制度

控制活动是企业结合风险应对策略，为实现控制目标而将风险控制在可承受范围内所采取的各方面控制措施。报业集团的控制活动主要有报纸发行和广告经营、货币资金控制、新闻纸采购与付款控制、印刷与收款控制、印刷设备购置、改造、办公大楼建设等基建工程项目控制、对外投资控制以及日常成本费用控制等，每项控制活动由若干个控制流程组成，每个流程都要采用合理的控制措施加以规范。

第一，报业集团实行“统一领导、分级管理、授权审批、集中结算” 的资金管理体制，制定一项包括资金预算、筹集、结算、对外担保、对外投资、安全管理等在内的资金管理制度。充分利用集团内资源配置优势，发挥集团内部银行资金调配功能，提高集团资金使用效率，降低集团资金成本，增强集团在银行的融资能力，对筹资和投资项目进行可行性论证分析并实行集体联签制度。

第二，核心业务与收款控制。发行、广告和印刷目前依然是报业集团的核心，对这些业务的关键环节要建立详细的流程规定和严格的内部控制制度。科学分析经济发行份数，降低退报率和废损报率，节约成本；建立信息系统或者和邮局合作实现征订和收款联网，做好发行量统计，及时回收报款，统计和收款岗位严格分离；规范合同管理和广告价格审批制度及环节控制，做好红报统计，到款和欠款跟踪，将广告到款率作为年度业绩考核指标；定期建立广告客户及广告商信息库和信用档案库，定期对其进行应收账龄分析，并根据经验数据建立必要的资产保全措施；印刷环节重点是印刷质量控制，建立印刷材料验收入库、保管制度、发出等责任人制度；合理制定新闻纸耗用标准以及节纸奖励制度，提高生产效率。

第三，采购与付款控制。报业企业最主要的原材料是新闻纸张，其采购价格和质量直接影响报社的经济效益和社会效益，因此，首先应做好采购计划，计算经济订货量，在保证低采购成本条件下避免库存积压或短缺；其次建立一套包括询价、请购、审批、合同订立、实施采购、验收入库和付款环节的采购程序。实施招投标制度，杜绝出现舞弊和欺诈；最后加强付款管理，完善付款流程，发挥会计系统控制功能。

第四，成本费用管理。建立严格的成本费用预算和控制制度，对可控性较强的成本费用支出制定合理标准，如差旅费标准，新闻纸耗用量标准，广告费提取标准；完善成本费用审批程序；制定费用考核指标，如每版采编成本；针对集团职能部门制定费用预算，并进行相应的绩效评价，针对二级单位以及子报子公司，制定年度经营预算对其业绩考核，确保费用控制目标。对预算外的成本费用，应先按照预算审批程序调整预算后按费用审批程序开支。

（五）实行全面预算管理

我国报业集团在十几年的发展过程中，不断转变经营方式、调整产业结构，多数都已经形成了多报多刊、多网站的媒体集群，除了经营传统报业外，还广泛涉及金融、物流、房地产、生活服务等非传统主营业务。随着文化体制改革的深入以及报业集团现代企业制度的逐步建立，作为综合性较强的管理手段之一的全面预算管理在集团经营管理中发挥的重要作用已经在报业集团内凸显出来。

目前报业集团虽然有编制年度预算，但仅仅流于形式，预算管理不够严谨。主要问题有：一是各部门参与积极性不强。片面地认为预算编制是财务部门的工作，没有进行详尽的业务预算，而由财务部门在历史数据的基础上进行编制；二是预算的指令性太强。预算根据集团发展总目标对下属机构下达规划指标，常常出现讨价还价现象，预算目标脱离下属单位的实际情况和发展需要，造成有些媒体企业指标过紧或过松；三是预算管理机构没有发挥应有作用。报业集团设立的预算委员会和工作小组一般是临时性的，没有建立一种长效机制，一旦预算编制完成这些机构便不复存在，没有发挥预算管理应具有的作用；四是缺乏科学的考评体系。考核指标偏重财务指标，尤其是突出收入、利润指标，指标过于简单会带来预算宽松和业绩操纵等问题，忽视各下属单位所处的不同发展阶段和区分经营环境特点，而将集团统一标准在下属单位统一实行，不利于发展战略的实现。

全面预算是由经营预算、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接的综合预算体系。报业集团编制预算应充分考虑几点因素：一是全面预算管理是一种全过程、全方位、全员的管理，涉及报业经营的多方面、多环节，需要集团及各级领导层的高度重视，以及采编、广告、发行等经营部门和人事、财务、后勤等职能部门密切配合，全体员工积极参与，保证预算的科学性；二是制定明确可行的预算目标。集团先要在充分市场调研和资源分析后，明确一个较长区间的发展目标，以此为基础编制各期间预算。年度目标应当符合集团发展战略实际和报业集团内部生产经营的客观实际。三是成立预算管理委员会。预算管理委员会负责确定预算的协调、执行与监督等。委员会下可分设预算编制、执行、监控、协调等考评的日常工作机构，同时各下属企业也应成立预算工作小组，负责本企业内部预算工作；四是灵活运用各种预算方法。不能只采用单一的预算编制方法或者长期使用一种预算方法，而应根据外部环境及各单位的业务类型，发展需要综合利用增量预算和零基预算，定期预算和滚动预算、固定预算和弹性预算等方法，对于一些有规律的成本预算指标，可通过制定定额标准，推进成本预算编制向标准化过渡；五是强化预算的执行、控制和考核，建立科学的绩效考评机制。

在当今报业所处的经营环境下，建立和完善内部控制是报业集团必然的选择。随着改革的不断推进和国家政策的调整，经营环境的变化对于内部控制建设还会提出新要求。因此，内部控制建设是一个动态过程，一定要依据发展变化需要进行跟踪和不断调整。

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