试论土地储备资金管理存在的风险及建议
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摘要：加强土地储备资金的管理对于促进土地集约化利用、推动城市建设，起着举足轻重的作用。但是土地储备资金在实际的管理中存在一定的风险，应引起相关部门和人员的高度重视。本文针对土地储备资金管理中存在的风险提供一些建议，希望能为相关部门和人员提供一些借鉴。
关键词：土地储备资金；风险；对策
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-0000-02
一、土地储备资金管理中存在的风险
1.土地储备资金自有规模小，资金来源单一
土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。因此，该资金投资规模大，周转周期长，相应的风险较其他资金而言较大。如果土地储备机构自身拥有一定的资金规模，在资金急需时能够在一定时间采用一定方式筹集一定资金的话尚能承担土地储备资金所面临的风险。事实上，大多数土地储备机构的自有资金规模相当小，资金来源也比较单一，主要是商业银行的贷款，据调查，商业银行贷款在土地储备金的规模中竟占到80%以上，商业银行利率较高，一旦不能及时归还，整个资金链条将受到影响，这无疑又加大了土地储备资金的风险。虽然，关于土地储备资金的相关政策规定：“财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例的资金，建立国有土地收益资金，主要用于土地收购储备。”[1]但是到底划出多大比例的资金，并没有相应的细则进行规定。况且，各地方财政情况不同，对土地储备资金的认识程度也不同。因此，在实际的操作过程中，各地对土地储备资金提取的基数和比例也各不相同，造成土地储备资金自有规模小，来源单一，结构失衡，难以抵御一定的风险。
2.土地储备资金周转周期滞后于贷款期限造成高额的财务费用
土地储备资金来源单一，主要依靠商业贷款。按照中国人民银行对土地储备资金贷款的相关规定，商业银行对于储备项目的贷款最长不能超过两年。而对于土地储备的实际操作来说，土地征收时虽有经政府批准并予以公告和相应的补偿条例，但在征地拆迁中仍面临重重困难，拆迁标准难以满足住户要求，出现“钉子户”，不仅增加征收难度，而且耽误了工期，客观上增加了土地收储资金成本；即便土地征收完毕，还要进行相应的道路维修、保证一定的绿化率、水电暖正常供应、相应的基础设施完善后才可出让，出让后资金的回笼也需要一个漫长的过程。从土地的征收、开发、出让再到资金的收回，这个过程远远超过两年。土地储备资金周转周期严重滞后于银行贷款周期，造成的直接后果是贷款本金不能及时归还，同时还产生大量的利息和滞纳金，这笔巨大的财务费用无疑给土地储备机构带来巨大的负担，长此以往整个资金链条将会中断，后果不堪设想。
3.房地产市场的波动和政府的干预给土地储备资金带来一定的风险
“房地产市场具有固有的周期性，各个周期中的拐点是由市场、政策、资金流等多种因素共同决定，很难通过一定的手段进行预测。虽然，土地储备机构的作用是通过土地储备资金来调控土地市场，保证房地产市场的稳定，防止出现大起大落现象。但是，房地产市场的波动也会给土地储备机构带来直接的影响。”[2]”在我国，土地储备资金执行的是收支两条线管理，房地产市场景气时，土地出让产生的收益大部分归入地方财政；而房地产市场萧条时，土地流拍比例较高，出让的土地资金难以回笼，成本难以弥补，此时，地方财政能否给予支持直接决定土地储备机构的资金链条能否正常运行。”[3]此外，由于我国的土地具有公有性质，土地属于国家或者集体所有，为了保证集体的利益，政府会通过一定的规章制度、政策的制定、税收优惠、协议出让等一系列的措施进行干预。而这种干预是不以市场变动为基础的，具有非市场性。往往这种干预滞后于市场调节，造成土地资源配置的不合理，影响土地储备资金的使用效率。
4.土地储备资金所面临的其他风险
土地储备资金面临的其他风险主要包括：一是，政策变动给土地储备资金带来的风险；例如：金融、房地产和其他相关政策变动直接影响土地储备资金。央行上调存贷款利率、提高存款准备金额度、提高贷款门槛，土地储备资金的融资成本直接受到影响。“又如，国家银根紧缩，市场中流通资金不足，造成的直接后果是土地储备资金融资困难；再如国家税收的调整也会对土地储备资金的管理带来一系列的不利影响；二是，资金的筹集规模和资金的回笼周期滞后于土地的收购和开发，造成资金链条断裂。目前，旧城改造如火如荼，为了加快旧城改造，土地储备机构迅速、大规模地收购、储备土地，而这需要庞大的资金支持，倘若资金筹集不足、出让土地资金难以迅速回笼的话，整个资金链条将迅速崩裂；三是，在土地出让过程中，由于各种不确定因素的出现，难免造成土地流拍或者以低于成本的价格成交，造成资金不能及时回笼或者亏本收回等。”[4]
二、对于土地储备资金管理存在的风险提供的几点建议
1.拓宽土地储备资金的融资渠道，改善结构，合理规划用途
创新和拓展储备资金的融资渠道，增加土地储备资金的规模，改善土地储备的结构，摆脱对商业银行贷款的依赖，不仅降低了土地储备资金的风险，也提高了土地储备资金的使用效率。新的融资模式可以通过以下几点来实现：（1）央行给予一定的政策支持，降低土地储备资金的贷款门槛并给予一定的政策优惠：如降低利率、延长贷款周期、延长还款周期，对于不能及时归还的贷款能减收或免收滞纳金等；（2）“根据自身实际，效仿企业发行债券、保险、信托、中期票据等方式进行社会融资，其收益应高于银行同期利率，当然这种情况需要结合自身实际进行可行性探讨与探索。（3）积极争取拥有一定闲置资金的机构的支持。例如，社保机构和住房公积金管理中心等机构存在一定的闲置资金，可采用一定的方式获取此类机构的支持。土地储备资金是以政府为担保的公益基金，具有一定的安全性和稳定性，既可增加土地储备机构的融资规模，又可提高社保机构和公积金管理机构的收益，对其具有一定的吸引力。（4）效仿期货市场，进行平衡交易。根据市场变动情况，购买、出让土地期权，最大限度的少市场变动、部门协调、基础开发等因素带来的不确定性。”[5]
“此外，在融资渠道和融资规模有一定保证的前提下，还应合理规划土地储备金的用途，最大限度提高土地储备金的收益。可以依据年度土地储备计划、上年度土地储备费用结合年度储备土地坐落、原用途、前期开发程度等情况，科学拟定土地储备费用、合理安排土地储备融资规模。土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管。不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。”[8]
2.建立土地储备资金的内部控制体系，防范资金安全风险
强大、有效的内部控制机制是土地储备资金正常、安全运行的有力保障，对于深化房地产改革，促进土地集约化利用，推动城市建设，保证国民经济健康发展具有重要作用。“建立健全有效的内控体系首先要有一个良好的内控环境。良好的内控环境需要从战略上、组织机构、人员配置、人力资源管理等方面进行综合管理；其次，良好的内控体系，需要有效的控制措施来保障。财务机构根据实际情况制定有效的控制措施。如：不相容职位相互分离、定期轮岗换岗、授权审批控制、绩效考核控制等。”[6]此外，进一步增强同级审计部门和财政部门对土地储备资金的使用进行审计检查，确保土地储备资金的安全。
3.建立土地储备资金的预警应急机制，及时应对各种风险
宏观经济变化无常、各种政策法规层出不穷，而这些都会对土地储备资金带来严重影响。“因此土地储备机构应密切关注宏观经济和政策法规的变化，并据此建立有效的预警应急机制，以应对各种突况。土地储备机构可以自行建立，也可委托具有一定资质的机构对城市土地的规模、需求、结构进行全面调研，获取准确的市场信息，分析市场发展方向，制定一定时期内土地储备的发展规划，对于可能出现的风险，制定一定应急机制，尽可能的将风险降低到最低。”[7]
4.加强督查考核
“建立年度绩效考核，通过制定一系列的考核评价指标对土地储备机构进行考核，如年度土地收储计划实施率、储备项目前期开发进度等，对于违反规定的单位和各人，将依照相关法律法规规定处理。”[9]
参考文献：
[1]贾胜奇.建立和完善土地储备财务管理运行机制的思考[J].江西财税与会计，2013（56）.
[2]李艳虹.我国土地储备制度的金融支持探讨[J].南方经济，2014（85）.
[3]吴正红.拓宽城市土地储备资金渠道的几种思路[J].城市问题，2013（26）.