大城市撤县设区经济绩效的异质性研究

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编者按：

本期专题论坛的主题是“统筹兼顾的城市规划管理与跨越式发展”，共有11位专家学者分别从大城市撤县设区的经济绩效、城市管理数据化的内容体系、城市公共安全的风险评估、未来都市圈发展的布局设想、新型城镇化建设的模式路径、建设兼具文化魅力的山水城市等角度，论证了城市管理过程中统筹兼顾、分类施策的重要意义，并提供了助推未来城市管理如何提质增效的跨越式路径。

摘要：我国各地具有明显的行政经济区特征，市场化进程不断推动这种刚性制度发生调整，地方政府多顺应这一趋势，将行政区划调整作为调节地方经济发展的重要手段，撤县设区近年来成为最频繁的调整形式之一。使用合成控制方法，利用杭州湾附近13个县级行政单位1993～2012年的经济数据，对余杭和萧山进行撤县设区政策效果的识别和量化，并呈现出政策影响明显的异质性，为政策分析评估打下基础。从城市规划、工业集聚的角度考察异质性的来源，有助于讨论以区市两级角色分工的视角审视撤县设区政策的潜在影响，为加深理解撤县设区政策提供一些补充和借鉴。

一、引言

在我国行政经济区特征比较明显的现实背景下，行政区划调整经常成为地方政府应对经济发展变化的有形之手。[1]上世纪八十年代以来，国内掀起了几次行政区划调整的热潮，不同时期的调整形式重点也有差异。[2-4]进入二十一世纪，各个大中城市发展矛盾突出，城市地方政府将调整下辖的区县行政区划，作为应对城市发展问题、追求城市经济增长、整合城市资源、提高城市集聚功能和城市化水平的重要手段。[5]

区县行政区划调整，对自身和所在城市整体都可能带来不同的影响，[6-8]对涉及主体的经济绩效影响也仍有需要厘清的地方，对区县层级经济绩效影响进行补充研究，可能会发现政策影响的更多细节，有利于加深完善对这种重要行政区划调整的认识，为后续的政策运用提供一些更清晰的借鉴。

撤县设区调整在区县层面上经济绩效影响仍然存疑，一个重要原因是缺乏合理有效的技术手段分离和量化政策影响，影响的异质性更难衡量，也就无法准确地对政策提供效果评估，不利于政策的推进或者调整。本文采用国际上拟实验分析中常用的合成控制技术，分离和量化行政区划调整对区县的经济绩效影响。从内容上看，关注政策的异质性影响，相较传统计量研究所揭示的平均处理效应，可以发现更多政策影响的细节。现实意义上说，撤县设区调整能否实现区市两级单位的双赢，还是对区县层级带来非理想的结果，可能通过哪些途径产生影响，成功和失败的比较给我们带来哪些启示？

本文以萧山和余杭撤县设区后的经济绩效为考察内容，以人均GDP等变量为主要考察指标，通过合成控制手段，定量分析撤县设区调整对萧山和余杭经济绩效的影响。在此基础上，通过城市总体规划文件、微观工业企业数据和区市两级角色分工的视角，对经济绩效的影响机制作出解释。本文旨在对萧山和余杭撤县设区后的经济绩效得到具体定量的分析和结论，并检验结论的稳健性，通过定性、定量手段对经济绩效表现提供实证支持的明确解释，尝试给出一些政策建议。

二、研究方法和数据

（一）合成控制方法

本文采用合成控制方法分离政策效果，利用与研究对象比较相近的一组区县作为余杭和萧山的控制对象组，拟合撤县设区之前的余杭和萧山，在撤县设区之后，利用合成余杭和合成萧山与真实的余杭和萧山对比，之间的差距可以认为是撤县设区之后余杭和萧山对原有发展路径的偏离，这个偏离就是政策所造成的影响。

（二）研究数据介绍

1.控制对象组的选择

本文以地处杭州湾与研究对象相似的县市组成控制对象组。这些控制对象与研究对象同属一个经济区域，尽量排除不同区域经济带来的巨大差异；相似的行政和政策环境，尽量减少本文研究变量以外的因素带来干扰；各个对象的变量取值范围尽量涵盖研究对象的变量取值，保证合成可以实现。具体选取的县和县级市是：杭州下辖的桐庐县、富阳区、建德市、临安市；绍兴下辖的上虞区、柯桥区；宁波下辖的余姚市、慈溪市；嘉兴下辖的桐乡市、海宁市、平湖市。

2.时间区间

研究时间区间的选择应尽可能长，以便进行事前拟合和为政策识别留出足够时间。结合统计数据的可得性，本文选择的事前起始时间为1993年；事后时期截至到2012年，因为上虞、柯桥在2013年，富阳在2014年都发生撤县设区，这几个控制对象在合成中可能会占据较大权重，从而对合成的“反事实”研究对象产生严重扭曲。综上，研究区间为1993～2012年。

3.预测变量

被解释变量和预测变量的线性程度越高、预测变量对被解释变量的解释力越强，最终被解释变量的拟合程度越高。本文被解释变量是人均产出，参考余静文、王贤斌的结论，[9，10]同时结合数据可得性和一致性，选取以下变量作为合成的解释变量：（1）固定资产投资与GDP的比值；（2）社会消费品零售总额与GDP的比值；（3）第二产业增加值与GDP的比值；（4）第三产业增加值与GDP的比值；（5）金融机构本外币存款余额与GDP的比值；（6）事前某些年份的人均产出。

4.数据来源

本文数据来源主要有三个，《浙江60年统计资料汇编》、各地年鉴、各地统计年鉴，三个数据来源以各地的统计局数据为本源，数据一致性较好，对于部分数据缺失，使用了《中国区域经济统计年鉴》进行了补充，并验证了数据的一致性，部分资料参考了各地政府网站和公开资料。

为了缓解各个对象绝对规模差异和存量调整的影响，本文选取了各经济变量的比值和人均水平作为预测变量，利用各年的现价统计数据直接得到比值数据；利用各个对象每年可比价格增速或者生产总值指数，以1993年为基准对人均产出进行了价格调整。

三、余杭和萧山撤县设区经济绩效考察

（一）余杭撤县设区经济绩效影响