食品安全治理:利益平衡与利益协调
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摘 要：在利益相关者管理视角下，食品安全实质是食品企业满足消费者的利益要求――诚实履行对消费者的社会责任的问题。食品企业是否履行社会责任从而供给安全食品是权衡股东利益和消费者利益的决策结果。短期来看，其行为决策依赖股东和消费者两大利益主体力量的对比，长期而言，则取决于企业是否具有长期战略从而使得消费者利益与股东利益相容。制度环境的不同维度对企业食品安全行为的作用机理存在差异。我国社会转型期制度环境的不稳定是诱发食品企业短期行为、导致食品安全恶性事件发生的根本原因。因而，规范食品安全监管秩序并发挥社会监督的作用是激励企业履行社会责任从而保障食品安全的长久之计。
关键词：食品安全；食品企业；利益相关者；企业社会责任；制度环境
中图分类号：R15 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0093-05
引言
食品安全关乎国计民生，因而一直以来受到极大关注。随着社会经济的发展，人们对食品安全的关注逐渐从食品的数量安全转移到质量安全。研究者普遍认为，食品质量信息不对称带来的市场失灵是食品安全问题产生的内因。食品具备的一些信任品特征，如营养成分、病菌数量、动物检测、添加剂含量、农药残留量、环境影响等特征，消费者即使消费后仍然无法进行确认。而现代食品的生产环境和技术的复杂性，以及食品产业链多环节、长链条的特征，又加剧信息不对称的程度。信息不对称导致食品质量安全信号不能通畅传递，企业供给安全食品和非安全食品的差异在市场回报上无从体现，[1]企业缺乏供给安全食品的动力，从而可能产生利用信息优势欺诈消费者的机会主义行为。而政府监管本可以通过制定和执行食品安全法律法规以及安全标准，从而揭示质量安全信息，减少信息不对称程度来激励食品安全行为，[2]同时强制性行政手段还可以直接约束企业的违法违规行为。然而我国对食品安全分段监管模式造成了部门间职能重叠和交叉，使得监管能力和资源利用效率大打折扣。[3]政府监管非但不能弥补私人治理的失灵，反而内化为制度环境的扰动因素，弱化了监管制度对食品安全水平的激励作用。[4]政府监管的失效是我国食品安全事件频发的制度性外因。
基于市场和政府的视角对食品安全问题产生原因的解释具有一定的说服力，但二者均从食品生产经营者（食品企业）的外部来探讨食品安全问题的实质，而忽视了食品安全治理中核心主体的行为规律。而针对企业食品安全行为的研究又多从经济学角度分析食品企业供给安全食品的成本收益，强调声誉带来的市场激励对企业提供安全食品的作用，[5]这种将企业视为“经济人”的研究视角过于狭窄，考虑的因素较为单一，这可能会导致对企业的食品安全行为的认识不够全面，从而影响食品安全治理思路的整体构建。
本文基于企业对利益相关者管理的视角，将食品安全界定为食品企业对消费者利益要求的回应和满足，企业的食品安全行为是权衡各利益相关者利益要求的决策结果，因而食品安全治理就是促使企业对各利益相关者进行利益平衡和利益协调的问题。本文的分析旨在为我国食品安全治理提供清晰的思路，从而构建一个高效的食品安全保障体系。
一、利益相关者管理视角下的食品安全
按照利益相关者理论，一个企业的发展离不开各种利益相关者的投入或参与，股东、普通员工、消费者、供应商、政府、自然环境、社区等利益相关者都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，他们既分担了企业的经营风险，也为企业的经营活动付出了代价，因此企业的经营决策必须考虑和关注他们的利益要求。采用社会责任观的说法，企业不仅应对股东利益负责，而且应对界定清晰的其他利益相关者负责。[6][7]不同利益相关者的利益要求之间不仅存在差异，而且还可能产生冲突，企业实施利益相关者管理实际上就是对各利益主体的利益进行平衡和协调，运用治理制度形成一种利益冲突的协调机制。[8]在利益相关者视角下，企业的生存与发展很大程度上取决于企业是否能有效处理与各种利益相关者的关系，取决于企业管理层如何对利益相关者利益要求给予回应和满足。为了简化分析框架以及配合本文关于食品安全的主题，我们主要分析股东和消费者两大利益主体的利益要求，也即是企业对股东和消费者的社会责任。
在利益相关者的分类中，股东和消费者都是与企业直接发生交易的核心利益相关者。企业对股东的责任是不言而喻的。传统企业理论认为企业的所有权和控制权属于股东，他们所投入的各种资本形成了企业的财产，股东承担了企业的剩余风险，理所当然“应该享有企业的剩余控制权和剩余索取权”。而作为股东受托人，企业及其管理者不得追求股东以外的其它利益相关者的利益。古典经济学也极力推崇这一观点：企业归股东或投资者所有，企业利益就是股东利益，企业追求利润最大化就是追求股东利益最大化。因而企业应该“努力争取有竞争力的投资回报率，实现股东利益最大化”。[9]而利益相关者理论认为，源于各利益相关者与企业之间所存在的综合性社会契约，股东不应该独享企业的剩余索取权，企业应该考虑和关注所有的利益相关者的利益要求，追求“利益最优化”。消费者购买企业的产品或服务就相当于在该企业中进行了一定程度的专用性投资，企业产品的所有权通过购买行为转移到了消费者手中，消费者就享有要求企业提供售后服务、在某些不完善情况出现时进行索赔甚至投诉等相关权利。这实际上是企业和消费者之间的一种社会契约，企业对消费者利益要求的满足就是在履行契约。按照社会责任观的说法，企业应该承担对消费者的社会责任：保证产品质量和安全，避免欺诈、虚假广告等不诚实行为。[9]在Boal和Peery对消费者的社会责任描述中，企业对消费者承担的社会责任包括：生产顾客所渴望的产品；重视产品的公平订价；提供高品质的产品及服务；生产安全的产品。[10]显然产品质量安全是消费者对企业提出的一项利益要求，也是企业应该承担的一项社会责任。
依据上述分析，本文认为食品企业供给安全食品是消费者对企业提出的一项利益要求，也是食品企业对消费者应尽的一项社会责任，因此食品安全实质就是食品企业满足消费者的利益要求或者诚实履行对消费者的社会责任的问题。由于消费者利益可能和其他利益相关者的利益尤其是股东的利益产生冲突，食品企业需在消费者利益和股东利益间进行权衡取舍，食品企业供给安全食品的行为就是权衡消费者利益和股东利益的决策结果，各类食品安全事件实际上是食品企业迫于经营压力忽视消费者利益而采取的一种非社会责任行为。而这一行为决策会受到企业所处环境的外在约束。因而寻求各种促使食品企业满足消费者的利益要求，即促使企业履行对消费者的社会责任的条件和环境、从而保障消费者利益是治理食品安全的关键所在。
二、企业供给安全食品决策的机理
企业供给安全食品决策就是企业对股东利益和消费者利益的权衡，因此企业供给安全食品决策的机理构造取决于股东利益和消费者利益的关系。股东利益与消费者利益的关系可以通过企业社会绩效―企业财务绩效（CSP-CFP）的关系框架来加以反映。企业满足消费者的利益要求是企业的社会责任行为表现，代表了企业的社会绩效。而企业财务绩效的增长反映出企业对股东利益要求的回应。尽管企业的社会绩效与企业的财务绩效间关系一直处于争议中，但多数研究倾向于二者呈现出非线性关系。短期来看，履行社会责任会增加企业的运营成本，导致企业的利润水平随之下降，损害股东的利益。但长期而言，良好的社会表现可以通过减少成本或提高收益来促进财务绩效的提高。[11]积极的社会表现在一定程度上发挥了广告的效应，借此吸引消费者以更高价格购买具有社会属性的产品，即在扩大销量的同时降低了消费者的价格敏感度。Brammer&Millington的研究发现，企业社会与财务绩效存在U型曲线关系，社会表现特别好和特别差的企业，往往财务绩效较高。因此逃避社会责任短期来看有助于企业削减成本，但企业如果积极地、持续地履行社会责任，就能够从中获取长远利益。[12]
借鉴CSP-CFP的关系框架，本文认为股东利益与消费者利益间存在U型关系。短期来看，食品企业满足消费者利益要求生产安全食品需要进行成本的投入，除了对上游供应商的原材料进行检测和控制，还需要在生产过程中加强质量控制，这些需要投入专用资产，会耗费一定的企业资源，成本的增加必然影响到股东的利益。但是长远来看，食品企业供给安全食品会提升企业的声誉和社会形象，借此增强消费者对企业产品的信任，从而提高消费者的购买意向，这无疑会带来企业财务绩效的增加，从而满足了股东的利益要求。
因而企业供给安全食品决策机理构造存在短期和长期的差异。如果企业只注重现期的经营，那么企业供给安全食品决策的就是如何平衡消费者利益和股东利益的问题，但如果企业关注长期的发展，企业供给安全食品就是协调消费者利益和股东利益的行为。
三、企业供给安全食品决策的依赖
1股东和消费者两大利益主体力量的对比。尽管利益相关者理论认为所有的利益相关者对于企业都很重要，企业应该考虑和关注不同利益相关者的利益要求，但实际上企业很难做到利益相关者之间的平衡。企业实施利益相关者管理会受到不同利益相关者关系的特征，以及来自不同利益相关者群体的压力的影响。管理者在履行社会责任时会迫于来自利益相关者的压力而考虑不同利益相关者对于企业利益的重要性。[13]该领域的研究表明企业与利益相关者之间的互动关系，与不同利益相关群体对企业施压程度有关。在雇员、顾客、股东、供应商、社区和环境等六类利益相关者中，大多数企业最主要关注的依然是股东、顾客等核心利益相关者，其次是社区利益相关者，而对供应商和环境的关注最少。[14]当股东利益与消费者利益发生冲突时，企业是否考虑消费者利益而供给安全食品取决于股东和消费者对企业施加压力的大小。
股东对企业决策的压力是非常直接而且巨大的。除了股东至上这一根深蒂固的理念以外，在现实中为了确保经营管理者以“股东利益最大化”为决策导向，股东往往运用解雇、接管以及管理激励的方式对企业管理者施加压力。一方面股东可以通过获取必要的信息对管理者进行监督，如果管理者未能使股东财富达到最大，股东就可通过表决等手段对管理层进行改组将其解雇。随着近年来股权逐步集中到一些大的机构投资者（如各种基金）等手中，解雇的威胁也越来越成为一种现实的压力，迫使管理者为股东财富的最大化而努力。另一方面，股东还可以发挥市场机制的作用来促使管理者采取那些可以提高股价的措施。如果管理者决策失误，股东出售自己所持有的股票，企业的股价就会降低，当低于其预期的合理价值时，敌意收购的情况往往就会发生。为了避免被接管，管理者就必须考虑股东的利益。另外现在越来越多的企业将管理者的报酬与企业的财务业绩紧密联系起来，这会激励管理者时刻与满足股东财富最大化目标保持一致。
消费者本来可以通过市场机制利用货币选票直接对企业的决策施加压力，即选择购买安全食品，但由于食品质量安全信息存在不对称，消费者不能判断食品安全与否，这一机制就失去了作用。因此消费者对食品企业施加压力往往是通过各种消费者的组织进行的，其中食品安全的监管机构是消费者的政府机构，而各种社会中间组织如消费者协会等是其民间机构。政府是公共利益集团的代表，除了消费者的利益，其他群体的利益均属于其考虑的范围，同时也对经济发展负有不可推卸的责任，因而往往会陷入其所的各种利益集团的矛盾之中，也面临着权衡和协调各种群体利益问题，政府对消费者利益的不是独立的。同时政府监管机构本身的完善性会直接影响到其职能的发挥，健全的监管制度、透明的监管程序以及公正的监管执法会对食品企业的决策产生强有力的影响。而社会中间组织如消费者协会应该是消费者的全权人，消费者通过社会中间组织对食品企业的安全生产行为进行监督，消费者投诉、新闻媒体的曝光均可成为对食品企业施压的重要途径。但同样其施压效果与社会中间组织本身的完善程度有极大关系。因而消费者及其机构对企业决策的影响是比较间接的，机构运行机制的完善有助于消费者施压效果的增强。我们可以理解为有效的食品安全政府监管和社会监督会增大食品企业供给安全食品的压力，从而对企业的食品安全行为产生作用，这种作用的短期效应是非常显著的。
2企业的长期经营战略。长期而言，股东利益与消费者利益是相容的。企业供给安全食品会因为声誉和形象的提升给股东带来丰厚的回报，但这一回报可能需要较长时间。因而承担消费者的社会责任发生的投入转变为实质性回报需要企业具有足够的耐性。缺乏长远规划以及单纯以股东利益最大化为经营目标的企业更容易因为经营压力而倾向于采取短期行为。而当企业采取长期战略目标时，可能会更愿意耐心地等待社会责任的长远回报。Michael Jensen认为，如果将“长期价值最大化”作为企业的目标函数，就可以解决企业管理者对不同利益相关者的利益要求负责而导致的多目标冲突问题。长远来看，企业满足消费者的利益要求供给安全食品可以带来企业财务绩效的增加，从而保障了股东利益。为了实现长期目标，企业自然会关注股东以外的其他利益相关者的利益要求。因而企业是否具有长期经营战略考量会影响到其是否履行对消费者的社会责任。
而根据组织社会学的观点，企业的战略行为取决于企业所处的制度背景。由于强迫性机制、模仿性机制和规范性机制的缘故，同一制度背景条件下的企业会采取同样的战略行为，不同制度背景条件下的企业的战略选择就会存在明显差异。[15]一个稳定的制度环境可能会保障企业对长远未来的预期，也会诱发企业的长期战略行为。而制度经济学中交易成本理论认为，不同的制度环境下企业采取何种战略取决于交易费用的大小。[16]如果政府的商业法规未能保持一致性和连续性，导致政策环境缺乏稳定性和预见性，这无疑增加了市场交易费用和不确定，企业可能采用适当的组织形式和策略来管理这些费用，而注重短期战略忽视长期战略也成为企业应对不稳定环境的一项策略。因而稳定的制度环境可能会诱发企业的长期战略行为，从而协调消费者和股东的利益。当利益主体的要求一致时，企业就会诚实履行对消费者的社会责任，供给安全食品。我们也可以理解为当食品安全监管和监督制度的稳定性给企业供给安全食品行为提供了一个可预见的未来时，食品企业就可能关注长期回报而满足消费者的利益要求。因而制度的稳定性以企业的经营战略为中介对企业的食品安全行为产生影响。
四、食品安全治理思路的构建
依据企业供给安全食品决策的分析，食品安全治理可以沿着两条不同的思路，一是增大消费者对企业决策的压力，促使企业关注消费者利益而生产安全食品。其中提高食品安全监管和监督制度的效率成为重要的途径。二是通过创建稳定的制度环境诱导企业关注长期战略，从而协调消费者利益与股东利益，激励企业积极履行对消费者的社会责任，供给安全食品。因此食品安全治理的本质是构建一个高质量的制度环境，促使企业对利益相关者进行利益平衡和利益协调。第一条思路关注制度环境的有效性，第二条思路强调制度环境的稳定性。
两条思路看起来似乎完全不相干，但实际上二者之间往往存在若干矛盾。为了使制度能够有效地促进食品安全水平，所以需要在制度的执行过程中对其进行变革和创新，而此时制度的稳定性就会受到干扰。如何在制度的变革和稳定之间进行权衡，正是当前制度制定者们面临的重大问题。因而食品安全治理也就成了在不影响制度的稳定性同时对相关制度进行合理变革的行为。除此以外制度环境的三大支柱中，[17]规范环境和认知环境是比较稳定和连续的，一旦某种行业规范以及社会共享知识被制度化并作为理所当然的组成部分而存在，就能够对制度维持起着积极的锁定作用。[18]而管制环境的构建依赖于政府的各种管制机构，这些组织的调整和变换可能会带来管制环境的不确定。
因此对制度稳定性的维护以及规范环境和认知环境的建设可以诱导食品企业的长期行为。学者们的研究发现，企业应对管制压力往往采用象征意义的策略，而非实质上的行动。[19]这也造成某些企业借用某种社会责任行为（慈善行动）作秀，而在产品质量和安全上却发生违法违规行为的现象。而规范和认知环境的压力不仅对企业表面上采用质量管理实践产生作用，而且还带来价值观和信仰上的真正认同，[20]因此规范和认知环境的完善可以将社会责任意识根植于企业，从而使得企业的社会责任行为表里如一。
五、我国食品安全治理效率低下的缘由
我国社会转型期间因各种制度处于修复和完善状态，所以存在很多不确定的因素，极易导致企业的短期行为。而我国的食品安全治理沿用了第一条思路，而且过分依赖通过提高政府监管的效率来保障食品安全，因而强调对监管制度的调整和优化，而忽视监管秩序和较为稳定的行业规范和社会监督的作用。这一思路下的治理模式加剧了制度环境的不稳定，从而导致食品安全治理效率的严重损失。
1食品安全监管制度的不确定诱发食品企业短期行为。长期以来，我国食品监管在制度的形成、执行等方面都存在不确定的因素。食品安全监管首先需要通过制定法律法规以及安全标准体系来对食品生产者的行为进行规范。其中食品安全标准提供了食品质量安全评价的标杆信息，有利于促进食品安全及其管理的标准化、规范化。目前我国各类食品安全的标准呈现比较混乱的状态。如安全标准短缺，标准水平偏低，国家标准、地方标准以及行业标准不统一，标准之间相互交叉甚至矛盾，标准陈旧。2011年我国乳业和速冻食品新国家标准相继出台，新标准开倒车现象引起了公众的指责。学者认为新国标下降不利于我国企业国际竞争力的提升，不利于行业竞争与鼓励创新。但实际上更严重的是，这给食品企业的行为决策提供了一个宽松的环境，给食品企业的质量安全行为形成了一个不稳定的预期。供给安全的高质量食品的企业现期的投入在未来不一定能获得高于其他企业的回报。这一现象扰乱了食品安全监管秩序，会极大地打击企业供给安全食品的积极性。
而我国食品安全的监管执行一直遵循有限准入的市场理念，监管者以“发证”作为主要监管工具，而“发证”的依据是对企业进行发证检验，即由质检部门对企业送检样品进行检测，但这种企业主动的检测不易发现食品安全问题。而抽查是质监部门对当地食品企业的抽样和检测，是一种地毯式排查。和发证检验相比，食品安全问题更可能通过抽查被发现。但抽查的次数很少，并不构成食品监管部门的主要工作内容。我国食品安全监管机构的工作内容以发证收费而不是以针对性的抽查、查处生产者的违规行为为主。对食品生产过程和环境的监督则依赖各种专项整治运动，但缺乏法律授权支持而依靠自上而下的行政指令的专项整治不能持续化和制度化。如此我国食品安全监管执行严重疏漏的常态导致企业产生投机心理从而诱发其短期行为。
2行业规范和社会监督的缺失导致食品企业的非社会责任行为。行业协会是维护行业秩序和整顿行业风气的重要组织，因而行业协会的健康发展无疑是良好的行业规范形成的重要条件。消费者协会等社会中间组织通过向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解等职能对企业的质量行为直接施加压力，同时提高社会公众的认知程度。但我国各类包括行业协会和消费者协会的社会中间组织的运转呈现不正常的状态。首先社会中间组织参与食品安全治理的合法性没有得到明确的界定，《食品安全法》的立法指导是建立强有力的政府监管体系，加大了对食品安全监管力度，强化了食品生产者、经营者的责任。内容涉及的主体主要是政府食品安全监管部门、食品生产者和经营者，对社会中间组织的职能没有进行界定。这使得社会监督无法可依、无规可循，社会参与的法律依据严重缺失。同时社会中间组织缺乏独立自主的主体资格，自身定位模糊，多数组织沦为政府部门的附属或职能延伸，甚至被某些利益集团俘获。[21]社会中间组织独立性的缺乏抑制了其行业规范和社会监督功能的实现。
缺乏行业协会的指导和调整，整个行业会陷入一种规范缺失、道德败坏的恶性循环之中，即使较为成功的企业也会受此影响而出现违法违规行为。在三聚氰胺事件中，我国乳品行业普遍存在降低食品质量的行为就是整个行业规范缺失所致。而消费者协会等社会中间组织不完善可能会导致消费者和社会公众对食品安全认知的误区，也会出现在食品安全事件发生后投诉无门或者成本太高的状况，这减弱了监督的力度，而更重要的是形成一种食品安全社会监督无法实现的社会理念，这种认知一旦形成就很难扭转，这对企业的食品安全行为无疑会产生反向的诱导，而且这一负面作用可能是比较长远的。
六、结论与政策建议
食品安全实质是食品企业满足消费者的利益要求即诚实履行对消费者的社会责任的问题，食品企业是否履行社会责任供给安全食品是权衡股东利益和消费者利益的决策结果，有效的食品安全监管和社会监督促使企业关注消费者利益而供给安全食品。而稳定的制度环境可以保障企业对未来的预期，从而诱发企业的食品安全行为。而我国食品安全治理过分强调政府监管效率而导致安全监管制度的不确定以及忽视行业规范和社会监督的作用是诱发食品企业短期行为的重要原因。
因而健全社会中间组织的运行机制，发挥社会对食品安全的监督功能，同时规范政府监管秩序，为企业供给安全食品决策塑造稳定且可预期的制度环境，诱导企业关注长远回报来协调各利益相关者的利益要求是治理食品安全的长久之计。为此，应该让行业协会、消费者协会等社会中间组织在法制的框架内独立成长，借此完善其自主的治理结构，并提高其自身的监督能力。而在食品安全法律法规以及标准体系的形成以及执行上，需要保持其一致性和连续性。食品安全标准应该逐渐统一和完善细化，但这个过程应该是稳定的，其方向应该是可预期的。而在监管执行中，监管的职能调整和优化的方向应该是把稀缺的监管资源放到发现食品安全隐患和食品安全问题中，而不能固守在对市场的门槛建设和把守上，并逐渐加强对食品生产经营过程和环境的监督和监管，形成一个持续和稳定的过程监督机制。
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