新型城镇化建设中的城市新区“产城融合”问题

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摘 要：近几年在新型城镇化战略的实施过程中，也出现了许多新的问题，其中城镇建设和产业发展不协调较为突出。本文从城市与产业的关系入手，产城分离的主要表现人口压力、职住分离、产城互动不足、新老城区功能衔接困难，并且结合产城分离的原因进行分析，认为，推动产城融合必须要解决人、城市、产业之间的关系，加强新城区功能和设施建设。

关键词：新型城镇化；职住分离；产城分离

一、引言

改革开放以来，中国城镇化速度加快，到2013年末我国城镇化率达到53.7%。我国城镇化发展模式表现为依靠土地买卖和依赖大城市发展为特点，虽然城镇化率较高，但是目前城镇化发展模式会造成资源浪费、用地紧张等“大城市病”，有悖于新型城镇化发展的要求。所以在新型城镇化的带动下，我国各地区建立了不同层次的经济开发区和工业园区。这些园区虽然带动了城市与工业的发展，却导致了城镇化落后于工业化、“产城脱离”，无法满足新型城镇化的需求。所以“产城融合”成为每个城市发展中亟需解决的问题。

二、新型城镇化中“产城融合”的必要性

一座城市最基本的要素组成就是产业和人口，没有产业就没有就业，没有就业就没有人口的转移。在新型城镇化的驱动下，我国各地区建立了不同层次的经济开发区和工业园区。这些园区满足了规模经济和范围经济的需求，带动了当地的工业发展，却导致城镇化进程落后于工业化进程、城乡收入差距增大。“产”与“城”的脱离，满足不了新型城镇化的需求。“产城融合”实际上是指，产业与城市融合发展，产业发展以城市为基础，城市发展以产业为保障。达到人、产业、城市之间和谐、持续的发展模式。在新型城镇化进程当中“产城融合”是必要的。“产城融合”有利于城市土地集约，产业聚集；有利于增加就业人数，避免盲目城市化所带来的用工不足的现象；有利于城市基础设施建设，促进城乡一体化。推动“产城融合”也就意味着不仅要重视发展高新技术产业，而且要推动高污染、高消耗产业转型升级。在城市功能分区中，工业扮演了生产者的角色，城市则扮演了消费者的角色，城市发展要以产业为支撑，产业发展要以城市为依靠。双方在发展上必须协调同步，才能顺应新型城镇化发展的要求，有效避免新型城镇化与新型工业化同步发展中的所产生的一系列经济问题。

三、我国产城融合的问题

（一）人口压力大，城市公共基础设施功能薄弱。人口是一座城市发展的基础，城市的大型公共设施的建设又是吸引人口迁移的重要因素。在实施的过程中，一方面大型公共设施的选址和功能导向是由政府决定的，但是政府受到自身财力、实力和空间需求的影响，造成公共设施从规模、功能、性质等标准的下降。这就可能导致城市在建设公共设施时，只注重项目本身的配套功能建设，从而忽视了商业、生活、办公等从属功能的完善，因而无法满足城市新城区发展的要求。另一方面，在我国实行的是“谁开发，谁配套”的开发管理模式，这就导致了配套设施分散和规模小等问题，未能给城市发展带来集聚的效果。

近年来，新城区的建设成为各个地市推进城镇化进程的首要任务，任何一个新城区的建设都要经历从无到有的过程。此外，由于政府对新城区圈地范围较大，因而包含了周边许多农村区域，使大量农村人口“一夜之间”成为城镇人口，这种虚假的城镇化无法保证产城融合目标的实现。以郑州市新区为例，郑州新区包括郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州国际航空港区、中牟县。该区范围内有农村人口57.8万人，政府将面临大量农村人口安置问题。据资料统计，郑州新区经过十年的建设，除了中牟县还保留了原有的社会基础设施以外，郑州新区的教育、体育、医疗等体现城市社会服务设施的缺口依然很大。对于一个现代化的新区来说，社会服务设施相对薄弱，城市功能有待进一步完善。

（二）新房入住率低，职住分离现象严重。新房入住率和职住分离比是判断产城融合的重要指标。按照国际惯例，商品房空置率在5%―10%之间为合理，10%―20%之间为危险区间，20%以上为严重积压区。郑州东区被称为“鬼城”，据2011年调研数据统计，区内商品房空置率为50%，较为偏远的地方新房空置率为60%―70%。

职住比是指本区内上班人数与居住人数的比例关系，国际上产城融合较为合理的职住比为50%―60%。但是在我国，特别是发达和较发达的城市，城市新区的建设以房地产为先，房地产商受利益所驱动往往急于预售房屋，购房者基于炒房心里，首先购置居于新区核心有升值价值的房产。当政府职能部门和产业迁入新区时，核心地位的房产早已预售一空。房价增长速度过快，导致真正在新区工作的职工买不起住房，因此上班只能往返于新老城区之间。职住分离使新房空置率居高不下，加剧了“鬼城”的形成，也间接造成交通拥挤。

（三）产城互动不够。新区的产业布局应该结合城市的发展定位来规划，规定入住产业的门槛，保证产业间既有竞争又有合作。但由于新区建设初期，缺乏经验和技术指导，只能摸着石头过河，势必会导致一些错误的产生。降低入驻产业门槛，使得园区缺乏带头产业和核心竞争力，造成产业之间一盘散沙，产业之间互动能力差。这不仅达不到预期规划，更不会促进产城融合的发展，以郑州新区为例，从2009年至今，经过十几年的建设，郑州新区形成了五大功能区，但是产业分布和产业聚集还有许多不足的地方。

郑州新区产业一览表

数据来源：《郑州新区产业发展战略规划》（2010）

四、关于城市新区产城融合的改进措施

（一）合理利用人力资源优势，构建城市、产业、人和谐发展模式。在城镇化进程高速推进的同时，越来越多的农村劳动力从土地中解放出来，其中包含了大量的农村劳动力。有些村庄土地被征用，农民失去经济来源，而且村庄也成为城中村，这部分农村剩余劳动力的就业问题成为城市新区产城融合亟需解决的问题之一。如果这部分剩余劳动力外出务工，不但会造成新区的人力资源流失和新区产业发展速度降低，还会产生“留守儿童”和“空巢老人”等一系列问题。为了解决这些问题，首先政府应该发挥引导职能，健全社会保障体制，为农村剩余劳动力转移提供宽松的环境，提供可靠的就业信息；政府应该设立专项资金，对于培训中的农民给于经济补贴，对于农民自主创业的要缩减贷款的环节。其次，改革户籍制度，消除城乡二元对立实现城乡一体化，让进城务工的农民享受同等的社会福利。再次，大量的农村居民迁入大城市，会造成城市拥堵加剧，教育和医疗资源紧缺；大城市的集聚效应可能会造成“马太效应”。所以体制的改革要全面的进行，在改革户籍制度的同时，也要对医疗，教育，社会保障等方面改革。只有实现城乡一体化才能更好的促进“产城融合”的发展。

（二）加强新区社会服务功能建设。我国大部分城市的新区建设往往都忽略了社会服务的功能，满足不了新区居民的各项需求。因此今后一个较长的时间要把社会服务建设作为重点。在这方面有几点建议，第一，城市新区社会服务功能的发展既要强调协调，又要强调与时俱进。第二，要制定完善新区社会服务事业的规划，国内可以借鉴上海浦东新区的发展经验，制定城市新区社会服务发展计划，要有针对性，要涉及到不同层次的群体。第三，要加强政府、市场和城市之间协同合作。除了基本的公共服务由政府提供外，其它的社会服务由非政府组织或者私人提供，政府要起到一个监督的作用。再者要大力扶持新区继续的社会服务建设，并健全发展机制。第四，要完善社会运作机制，要做到“政府主导、社会参与、市场运作”的格局。

（三）新区建设与功能用地混合使用。新区的建设，就内部而言要保持城市的各项功能的均衡，这样才能实现城市功能的独立化和空间环境生态化。一些传统的城市受到雅典的影响，对于雅典中指出的“规划城市的目的就是解决居住、工作、游憩、交通四大功能的正常运行。”这一观点有所误解，误解为每种功能都要有一个特定的区域，因而造成城市各项功能用地的空间割裂。为了保证新区的城市功能合理配置，可以参考雅典所述的功能进行分类组织，在保证主导产业用地的情况下，对剩余土地进行合理规划和布局，可以兼顾其它功能的有机融合。以郑州新区为例，组团发展是郑州新区建设的发展模式，每个组团内部都应该有产业区、住宅区、商业区、市政基础设施等，在组团内要满足居民各种日常生活所需，在组团功能区之间，则要通过交通网连接起来，并给城市以后的发展预留充足空间。

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