浅谈城市边缘区的规划管理

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【摘 要】 在城市化进入快速发展时期的今天，城市扩展成为我国的大部分的城市都是面临的极为重要的课题。城市的边缘区是城市用地的扩展空间以及城市地区对他的腹地所产生的集中、扩散的过渡地带，也是城乡规划管理产生矛盾的焦点。本文通过对城市边缘区规划管理上的问题进行分析，找出问题产生的根本原因，进而提出相关的规划管理建议。

【关键词】 规划管理 城市边缘区 问题 解决方法

随着城市化进程的加快和城市郊区化现象的出现，由于城乡关系的改变，城市和乡村之间那种截然的分界线己经消失，许多城市都出现了城市和乡村在空间与功能上在一定地域范围内相互交错，两者之间的界限变得越来越模糊，相互融合，形成一个城乡要素逐渐过渡、相互作用、相互渗透，性质既不同于典型的城市又不同于典型农村的中间地域，我们把它称为“城市边缘区”。城市边缘区处于城乡结合地带，具有城市和乡村间辐射力和诱惑力共同作用的天然的渐变的“场效应”。“场效应”最强的区域首先演化成为城市化条件最优越、城市推进过程中最敏感、变化最大、最迅速的城市腹地。在这一地区，工业发展迅速，但具有较大的盲目性，且相当一些工业选址不尽合理，环境污染严重。同时企事业单位及家属区在城区的用地和发展受到局限时就向城市郊区发展，永久性建筑见缝插针零星建筑问题十分突出。城市总体规划失去了宏观控制能力，缺少对土地利用活动和建设活动的引导、控制和管理。

城市边缘区的规划管理是城乡规划管理的一个重要组成部分，它不但影响今后城乡规划的实施及城乡协调发展，而且关系到城市扩张合理性及顺利程度。自我国颁布《城市规划法》以来，特别是近几年里，城市边缘的规划管理探索和实践已取得了很大成就.但是，城市建设发展规律是不断变化的，呈动态趋势，因此要加强社会主义市场经济体制和国民经济可持续发展的新形势下城市规划的一些新特点、新情况的研究，尤其是加强对城市边缘的规划管理做出比较客观全面的预测，为城市的经济建设服务，以加速城市化进程。

1 城市边缘区规划管理存在的问题

1.1 生态环境为代价的建设

城市在快速扩张的过程之中缺少生态环境的保护意识，城市的发展用地的相关选择也会毁坏了宝贵的林地，削平了绿色的山体面积，吞噬掉珍贵的湿地。企业往往也只重视经济效益，缺乏环境保护的配套设施的建设，随意排放“三废”，破坏生态环境。城市边缘区是城市用地扩展区，同时也是垃圾、废水的排放地、倾倒场，污染工业的搬迁地。事实上，城市边缘区生态环境的好坏，会直接影响到城市及整个区域的生态环境质量。而现实情况是，城市边缘区受到城市发展的压力，高强度开发土地，被迫接受城市污染，生态环境问题形势严峻，存在诸多问题需要解决。

1.2 粗放式建设，效率低下

为了追求建设的速度以及近期的经济效益，城市边缘区的建设大多用粗放式的发展模式进行建设，城市的空间的拓展严重侵占土地资源，然而利用率极为低下，因此，存在着很大的浪费的现象。据不完全统计，我国的人均土地面积仅仅有0.777公顷，仅仅是世界平均水平的1/3，人均的耕地面积仅有0.106公顷，不到世界的人均水平的43%，但是每年的城市以及交通的建设就会侵占耕地达到307.9万亩。

1.3 城市空间无序扩展

随着城市化步伐的快速推进和持续高速的经济增长，我国大多数城市边缘区出现了一些空间无序扩张的现象，工业区动辄几十平方公里。规划编制的不切实际和失真，更是助长了边缘区城市空间扩展的无序性。城市高速发展期，总是出现"规划赶不上变化"的现象和特征，城市蔓延扩张的速度相对较快，原来设定的边缘功能组团之间的边界开始变得模糊不清、行政管理不明、用地也纷纷出现凌乱无序的状况。

1.4 违法乱占现象突出

城乡结合部位于城市建设和农村发展的交汇处，是规划管理薄弱区域，建设项目众多，违法建设现象层出不穷。一是未批先建和少批多建；二是私搭乱建；三是私自转让农村宅基地等。

2 城市边缘区规划管理存在问题的原因

2.1 政策方面

城市规划的缺位或干预乏力有两方面的原因。一方面，城市的规划存在自身的缺陷。市场经济的复杂多变，城市发展的变化迅速，然而城市规划的制定也要花费时间，造成规划“滞后”的现象，进而导致城市建设以及开发活动之中的规划的缺位。另外，因为城市的规划的制定和实施全部与行政的权力相联系，是政府干预城市的发展的重要的手段之一，城市的规划干预的作用的相关发挥必须有法律的相关保障。

2.2 城市规划权限不清

在管理上我国现行是城、乡两种管理体制，城区管理的范围、城市规划区的范围及行政管理区的范围界限不一致，城乡两种管理体制的管理职能和权限在此互相交接转换，造成管理工作的交叉、叠加和混乱。使建筑布局缺乏整体性，生活配套设施欠缺，道路市政设施各自为政，不成体统，难以开辟道路和连接市政管线，短期行为严重。

2.3 忽略边缘性利益

在城市的规划的价值的体系之中，城市的边缘区的利益往往是处于从属的地位、乃至是被忽略的。这主要体现在以下的方面：第一是城乡发展的目标的差异。在空间之上，城乡的发展职能的差异也是不明，往往把城市的发展的目标覆盖或者是代替村镇的发展的目标，忽视村镇的自身的发展特点和相关的要求；在时间之上，远期的目标和近期的实施的可能性的划分不清，往往把远期的发展要求去指导相应乡村地区的现实的建设，导致发展时序上的脱节以及矛盾。

2.4 城市规划与边缘区动态化的矛盾

理论界对将城市的规划看成编制终极的蓝图的旧的概念实施批判，普遍的提倡把其视为对于城市的发展施加的相关控制作用，达到了规划目的标的连续的过程，但事实上在规划的实践过程之中还会存在大量旧的规划的理念，对规划的实际的过程的复杂性以及多变性，以及大量的不容易符合数学处理的因素，缺乏足够的认识。特别是对城市的边缘区这样时刻变动着的区域来讲，他的社会经济环境的多变性以及复杂性使得传统的规划严重受挫，收效甚微。