中国自然垄断产业放松规制改革的特殊性与层次性

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中图分类号：F120 文献标识码：A

内容摘要：放松规制是中国自然垄断产业改革的必然选择。但是中国自然垄断产业放松规制的改革与发达国家相比又有许多特殊性。本文从三个方面系统总结了中国自然垄断产业放松规制改革的特殊性。并提出了中国自然垄断产业放松规制的改革要分层次、分步骤进行。

关键词：放松规制 特殊性 层次性

放松规制是中国自然垄断产业改革的必然选择

自然垄断产业改革在发达国家已经经历了几十年的历史，其中一个重要趋势就是放松规制，让市场经济机制在更多的领域发挥资源配置的基础作用（OECD,1997）。20世纪70年代以来，美国、英国等成熟市场经济国家在电信、电力、铁路、民航、石油及天然气输送、煤气、自来水等垄断产业的规制出现了放松的趋势，取得了良好的效果。在美国、英国的带领下各个国家纷纷效仿，各国政府纷纷对本国垄断产业与公用事业放松规制、引入竞争。改革使得传统垄断产业焕发生机活力，成为社会经济发展和技术进步的重要引擎。OECD主要国家从1982年开始了大规模放松规制改革历程，主要垄断产业的规制指数不断降低，由1982年的5.07下降到2003年的2.22。

我国也对垄断产业不断进行改革，积极探索适合我国国情的垄断产业改革模式与路径并取得了一些成绩。如果从1980中国电信产业放松规制开始算起，中国垄断产业改革已经经历了近30年的历程，取得了许多可喜成绩。特别是进入21世纪以来，电力、电信、民航等产业旨在培育竞争市场结构的分拆重组改革得以大规模推进。经过多年的改革重组，部分垄断产业初步形成了多家市场主体相互竞争的市场格局。但是，由于历史原因，我国垄断产业改革缺乏战略性设计，具有偶然性、非连续性、不彻底性、反复性和非路径依赖性等特点（余晖，2000）。我国垄断产业改革还刚刚起步，效果还不显著，与竞争目标相联系的众多深层次问题在相当大程度上还制约着改革的深入。在这种背景下，党的十七大报告中提出了“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”的重要任务。垄断行业竞争机制的有效运行需要建立竞争型的市场结构，使运营企业成为自主经营的主体，同时还需要高效的规制机构的科学规制。因此，今后我国垄断产业改革的一个重要方向就是放松规制并重塑科学、高效的规制体系。

中国垄断产业放松规制的特殊性

虽然发达市场经济国家垄断产业与我国垄断产业一样都面临放松规制的抉择，但是我国垄断产业放松规制的改革与发达国家相比有更多的特殊性。发达市场经济国家自然垄断产业放松规制是在较低进入壁垒的情况下形成的。这些国家垄断产业放松规制的特点是通过市场拆分与放松价格规制，使企业成为自主经营的主体，提高生产效率。而我国自然垄断产业放松规制的背景与发达市场经济国家不同，改革是在我国还没有建立起完善的市场经济体制下进行的；是在国有经济仍占主导、国有企业仍是主体的情况下进行的；是在政企没有完全分开、行政垄断还十分盛行的情况下进行的；是在我国经济转型、社会矛盾与冲突愈演愈烈的背景下进行的。

我国垄断产业放松规制改革的特殊性主要体现在以下几个方面：

发达市场经济国家垄断产业是在民营企业占主导的情况下放松规制的；而我国是在国有企业占主导的情况下放松规制的。美国垄断产业的经营主体主要是政府规制下的民营企业。在20世纪80年代以前，英国垄断产业也主要采取国有企业的形式。二战结束后，在电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等自然垄断产业实行国有化政策。政府把国有企业作为达到一定政治目标的工具，忽视其赢利性。国有企业固有的一些弊端，如政府可以直接干涉企业的经营活动，企业缺乏决策权，导致这些国有企业的低效率。20 世纪80 年代在英国前首相撒切尔夫人的授意下开始对垄断产业进行民营化改革，垄断产业的大规模放松规制的改革才正式开始。由于我国传统计划经济思想与体制的影响，我国自然垄断产业一直是国有资本最集中的领域，国有经济占主体，国有企业占主导，国有企业的一些固有弊端十分突出。在这种背景下，我国垄断产业改革会遇到很大的阻力，改革难度很大。我国垄断产业放松规制改革首先会受到传统观念的抵制，其次会遇到在位国有企业等既得利益者的反对。

发达市场经济国家垄断产业是在政企分开，规制机构具有独立性的情况下放松规制的；而我国是在政企没有完全分开，行政垄断还十分盛行情况下放松规制的。美国与英国等发达市场经济国家在垄断产业都拥有独立的规制机构，政企之间的关系是相对分开的。美国、英国在立法、司法、行政的分权使规制机构具有相对的独立性，规制机构较少受到政府行政部门的干预，可以根据法律的授权对垄断产业的经营企业进行规制。规制机构与垄断产业运营企业之间的关系相对简单，仅仅是规制与被规制的关系。以英国电信产业为例，1984颁布的《Telecommunication Act》对电信规制机构OFTEL（现在更名为OFCOM）的职责做了规定，但是没有关于对现有企业实施特殊优惠的要求。

一般认为我国规制机构的目标是多维的。我国规制机构主要有三个目标：提高社会福利、实现国有资产的保值增值以及实现自己的预算规模最大化。这必然会导致在垄断产业放松规制的过程中，规制机构的角色会与发达市场经济国家的规制机构不同。由于规制机构与国有垄断企业之间的特殊的“父子关系”，规制机构与垄断企业之间已经形成了一种“政企同盟”，规制机构的行政垄断十分严重，其突出表现就是“国家利益部门化”（杜钢建，2005）。规制机构在高举“国家利益”旗帜下，为本部门、本产业谋福利。而这种行政垄断的一个重要表现就是对其他企业进入的严格规制或者对新进入企业的歧视性规制。中国（海南）改革发展研究院在“改革进程评估与展望―2006’中国改革问卷调查报告”中也发现政府利益部门化突出已经成为制约政府行政管理体制改革的难点。在调查的356名专家中，64.59%的专家完全同意这一判断；29.46%的专家基本同意这一观点，这两项合计占94.05%。

我国垄断产业改革是在经济转型、社会矛盾与冲突愈演愈烈背景下进行的。我国垄断产业的规制并没有达到预期的效果，垄断产业的规制产生了许多问题：企业低效率、国际竞争力较低；规制机构的腐败与低效率；垄断行业员工收入过高；垄断企业产品的高价格与低质量等问题。由于这些垄断产业都是关系国计民生的产业，引起了国家、规制机构、垄断企业、消费者等各利益主体之间的冲突，并且这种冲突愈演愈烈。根据中国（海南）改革发展研究院2005年面向专家进行的中国改革问卷调查结果显示，利益集团已经成为掣肘我国改革攻坚的主要因素。中国（海南）改革发展研究院2005年面向专家进行的中国改革问卷调查结果显示，50％的专家认为制约中国改革攻坚的主要因素是既得利益集团的掣肘。中国（海南）改革发展研究院进行的“改革进程评估与展望―2006’中国改革问卷调查报告”中对“2007年改革攻坚的重点任务”一项的问卷调查发现，58.12%的政府官员、专家、学者认为国企与垄断行业改革将是2007年改革重点。但是调查结果显示，政府官员、专家、学者对我国2006年垄断行业改革所获得的评价最低：66.28%的专家认为没有进展；10.95%的专家甚至认为有所倒退。

中国垄断产业放松规制的层次性

由于我国垄断产业的特殊性，目前阶段下，垄断产业放松规制的过程应当是分层次、分步骤地进行。我国自然垄断产业所处的环境、自身特征及改革阶段与发达国家自然垄断产业有着许多本质不同。这就决定了不能照搬国外经验，特别是在改革初期阶段。国外垄断产业改革的关键点、重点及难点可能不是我国目前阶段垄断产业改革的关键点、重点及难点。我国垄断产业放松规制的改革不仅仅是一个市场结构拆分的技术问题，也不仅仅是价格规制的经济问题，而是一个更复杂的政治经济问题。目前，我国垄断行业改革的重点不是这种结构性拆分及价格规制问题，也不是规制机构的独立性问题。我国垄断产业症结在于政府对这些国有垄断企业的过度规制，特别是过于严格的进入规制。由于国有企业的特殊性质，没有来自外部的竞争压力，而仅仅靠内部进行的结构拆分是不可能真正形成有效竞争的局面。我国垄断产业放松规制最主要地并不是放松价格规制与投资规制，而是要首先放松进入规制。

层次一，在价格规制与投资规制保持不变的情况下，放松进入与退出规制，允许符合条件的各类企业自由进入，并对这些企业一视同仁，公平对待。事实上，消费者对大部分自然垄断企业的需求价格弹性较低。如果在没有形成竞争市场结构的情况下，先放松价格规制，那么垄断的国有企业就会顺势提高产品或服务价格，“掠夺”消费者剩余。上世纪80年代，我国垄断产业放松价格规制后价格普遍上涨就是一个有力证据。只有放松进入规制形成了竞争的市场格局后，在位国有企业迫于竞争压力，才能保证放松规制后的价格不会提高。另外，市场竞争的前提是自由进入。从某种意义上讲，从计划经济向市场经济的转型就是一个政府放松规制、竞争规则逐步形成的过程（张维迎，1999）。在市场经济国家，反垄断的主要任务是反寡头企业的反竞争。但对中国这个处于转型中的国家来说，最为严重的反竞争行为似乎不是来自企业本身，而是来自政府部门的政策或者与国有企业之间的串谋（张维迎，1999）。因此，只有放松进入规制才能有效遏制规制机构与在位国有企业的串谋，建立公平、公正、科学、高效的规制体系。

层次二，在放松进入规制，形成竞争市场结构格局的基础上，再逐步放松价格规制和投资规制。市场经济的一个必然要求就是企业要成为自主经营的主体，其中一个重要方面是拥有制定价格的权利。国外垄断产业放松规制的一个重要方面就是放松价格规制。以美国航空业的放松规制为例，1978年出台的《Airline Deregulation Act》对价格规制进行了放松，允许航空公司自由定价，1989年全面解除价格规制。在放松规制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行规制。价格规制放松取得了明显的效果：各公司为了招揽乘客、争取市场纷纷降低票价，1976年―1993年期间，航运价格下降了1/3。1976―1982年间，虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上升了15%，但是每客座公里的平均票价仍下降了8.5%。目前，在我国最重要的问题是国有经济一统垄断行业，民营等其他类型的企业无法进入，导致国有企业没有竞争压力，效率低下。在放松进入规制，民营企业进入这些自然垄断产业形成竞争性市场结构后，我们再逐步放松价格与投资规制，让企业成为真正自主经营的实体。事实上，价格不会自动回归合理价格，只有当竞争局面形成后，才能回归合理价格。

参考文献：

1.Laffont.J-J,2005,Regulation and Development，Cambridge University Press, Cambridge

2.OECD,2005，Regulatory Reform：Experience from OECD Countries，OECD, Paris

3.刘世锦.垄断性行业的改革如何深入[M].中国水利水电出版社，2006

4.王学庆.管制垄断：垄断性行业的政府管制[M].中国水利水电出版社，2004

5.余晖.受管制市场里的政企同盟：以中国电信产业为例[J].中国工业经济，2000(1)

作者简介：

范合君（1978―），男，汉族，山东泰安人，首都经济贸易大学工商管理学院讲师，经济学博士，获得2009年“北京市优秀博士论文”。研究方向：产业组织、规制与垄断行业改革。