基层财政预算执行管理中若干问题的探讨
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预算执行管理是预算实施的关键环节。《深化财税体制改革总体方案》指出，要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。如何妥善解决基层财政预算执行管理中存在的问题，关系基层财税体制改革成败。
一、当前基层财政预算执行管理中存在的问题与困难
随着财政管理体制改革的深入，以国库集中收付为核心的新型预算执行管理机制已在基层财政部门基本建立，但是，基层财政部门在预算执行管理中存在不少问题与困难，主要表现在：
（一）财政收入执行质量有待提升。一方面，地方财政收入受宏观经济形势影响大，近年来受经济下行影响，持续年度内收入增长回落明显，而且各月份间收入进度不均衡，严重影响财政收入的稳定均衡性。另一方面，财政收入结构也不甚合理，税收收入占一般公共预算收入比重偏低，非税收入占一般公共预算收入比重偏高。地方税收收入中，四大主体税种对收入的影响率下降，增长率呈持续下降趋势。
（二）预算支出执行效率不高。年度内各时期支出进度不均衡、各部门间支出进度不均衡。主要反映在项目支出的预算执行中，前期执行进度往往偏慢，大比例支出集中在年底，特别是上级专项转移支付下达资金大都集中在下半年甚至12月中下旬，除部分项目采取预借方式已使用外，其余很大部分项目资金当年不能完全使用，而是年终决算时虚列项目支出列支后转入暂存款留待下年使用，使账面不能真实体现当年净结余，给这部分资金的随意调动使用留下了空间。
（三）预算支出执行不规范问题仍然存在。一是预算实际执行数超过年初预算数比例过大，追加、调减支出随意性较大，影响了预算的约束力和权威性。二是预备费管理使用不规范。预备费成为地方政府的机动财力，大部分被超范围动用，在一定程度上削弱了地方政府用财政资金处理突发事件的能力。三是项目资金的拨付与项目实施进度不同步，存在预算单位项目已启动而资金未能及时、足额拨付的现象，为保证项目按计划实施而使用其他资金垫付的情况较多。
（四）预算执行管理监督乏力。对预算单位经费支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，继而增加了经费使用的随意性。对基层财政预算执行审计基本上停留在预算执行结果的事后监督，且涉及预算执行效益审计的内容不多。
（五）预算执行管理所依托的信息化基础薄弱。各市地县区根据自身的需求选择不同的财政业务信息系统，全省并不统一，存在财政业务信息化系统操作繁杂、覆盖财政业务不全面、功能缺陷较多、兼容性差等缺陷，对于数据的综合运用、分析处理能力较弱，不利于“金财工程”预期作用的充分发挥。财政部门、人民银行、银行间的信息系统兼容性差，现行国库集中支付管理的信息传递及反馈不协调。
二、当前预算执行管理存在问题的原因
针对以上预算执行管理中存在的问题和困难，究其原因，是深化预算管理制度改革尚未到位，未能完全达到预算管理科学化、精细化目标，主要存在以下几方面因素：
（一）财政收入的执行仍延续以往的管理模式。地方政府出于政绩考核的需要，往往延续以往的管理模式，纵然经济下行，财政收入仍是只能增不能减，造成预算收入执行失真、经济“晴雨表”失灵，导致财政收入质量进一步下降，进而影响区域经济可持续发展。
（二）预算编制改革不到位影响预算执行管理效率。“三分离”财政管理体制改革中，预算编制是龙头，但预算编制的改革似乎有所滞后，造成预算执行改革推进阻力日益加大。一是预算到位不够及时，每年都有3个月左右的执行没有预算约束，存在预算编制与预算执行并存的现象。二是预算刚性约束不够。预算执行过程中有追加发生，造成预算追加不透明和财政资金分配不公平现象的发生。三是预算编制项目与实际用款需求差距大影响预算执行进度。同时预算执行过程中受政策性、突发性因素影响多，预算执行中存在的不确定性大。
（三）国库集中支付改革使预算执行进度慢的问题显性化。国库集中支付改革后，改变了财政“以拨作支”的核算方式，只有预算单位实际发生支付行为、资金流出国库后才体现财政支出，原“以拨作支”方式下沉淀在预算单位账户的未支用资金保留在国库，不再反映为支出，使改革就存在的支出进度偏慢的老问题更加凸显。
（四）潜在负债风险加大影响预算执行。近年来支出的刚性增长与收入增速放缓造成财政收支平衡压力，减少了可用资金，在一定程度上影响了预算正常执行和资金正常调度。
（五）预算执行管理缺乏有效的考核指标和问责机制。没有建立预算执行专项考核管理机制，即使有财政预算执行奖惩的规定也没有严格执行或依规执行有一定难度。预算单位当年预算执行结果对下一年度预算安排影响较小，相反，可能还会使预算执行绩效高的预算单位在来年的预算安排中被压缩经费，一定意义上助长了预算单位滥用财政资金的不良之风。
（六）缺少强大而统一的信息化系统支撑。由于财政业务的复杂性、区域性明显，至今仍未能运行全省统一的管理信息系统。同时，各级财政部门、人民银行、银行间信息系统的业务标准、数据编码、软硬件环境和网络条件等存在差异，现行国库集中支付管理的信息传递及反馈机制不完善，信息不对称现象比较普遍，严重影响了基层财政部门在预算执行管理中对有效信息进行集中、分析、处理、反馈等，不利于充分发挥信息化强大功能。
三、基层财政部门解决当前预算执行管理问题的举措
当前，各项改革已经进入“深水区”，基层财政部门大力推进财政科学化精细化管理，切实把预算执行管理工作放在更加突出的位置，不断提高预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性已成当务之急。基层财政部门在预算执行管理中存在的问题和困难，可通过以下举措解决之：
（一）加强财源建设，树立实事求是的收入观。一是要强化收入预期，要切实加强收入预测和预算执行分析，创新理财思路，积极发挥各方合力。二是要注重收入质量，实事求是地看待收入增速减缓，努力做到应收尽收的同时，务求收入目标定得科学合理，避免顺周期调节的偏差。三是要培育新型财源，要切实把转变发展方式、调整经济结构作为首要任务，将创新驱动作为经济发展、财政收入增长的内生动力，积极培育财政收入稳健的潜在增长。四是要强化税收征管，开展税收风险预警管理。要采取措施使调整期的企业尽快恢复生产，加快新办企业的产能释放。五是要加大招商引资引税，加大项目引进力度，让税收尽快落地。
（二）切实加强预算编制管理，夯实预算执行基础。一是要增强预算编制的真实性、准确性，要综合考虑有关经济指标的预期变化、政策调整等增减收因素，避免出现收入预算与执行结果偏差较大的情况。二是要向前延伸预算编制时间，通过打破常规统计期间为压缩预算编制时间和批复预算执行争取主动。三是要真正推进零基预算，在预算编制中贯彻政策相符、目标相关、经济合理、依据充分等原则，增强预算的可行性，减少和避免预算调整。四是要提高部门预算到位率，努力提高本级财政年初批复预算的到位率和年度预算执行中代编预算的下达进度。
（三）狠抓预算执行进度管理，提高预算支出执行进度均衡性。一是要强化预算单位加快预算支出进度的主体责任意识，基层财政部门要把督促预算单位加强预算执行管理作为工作重点，健全预算单位加快预算支出进度的责任制度，动态跟踪了解和分析掌握各部门预算执行进度和项目绩效情况，督促加快预算执行进度。二是要加大专项资金整合力度，统筹安排政府性基金、特定用途专项等切块资金。三是要加大结余资金统筹使用力度，建立预算执行率与预算安排相挂钩的机制。四是要积极推进两项改革，巩固完善预算执行管理新机制，建立岗责体系完善、制衡机制健全的预算执行责任制度，保证预算执行在财政部门内部运行顺畅。
（四）严格预算调整，努力减少预算执行中的调整事项。一是要改进超收收入使用办法，逐步将超收收入转由下年预算安排使用。二是要严格按照规定时间办理调整预算工作，预算调整申请时间一般为每年7月至10月。属于动支预备费和财政超收收入追加支出指标的特殊项目，发文截止时间可以适当延长。三是建立跨年度预算平衡机制，建立跨年度弥补超预算赤字机制，建立中长期重大事项科学论证机制。强化对年度预算的约束，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
（五）完善绩效考评机制制度，加强对预算执行过程的监督。一是要制定必要的监督管理制度，对财政资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，确保资金安全、合理、有效使用。二是要加快推进预算执行绩效考评工作，建立完善预算执行绩效考评指标体系，建立考评结果定期通报制度，并对预算单位进行相应奖惩。三是要加强对重点项目预算执行追踪问效，及时掌握各部门预算执行动态，督促项目单位提高项目资金使用效益。四是要建立预算执行管理的激励约束制度，探索干部管理与提高财政预算执行效率的内在联系，尝试把预算单位的财政预算执行情况纳入组织部门对干部政绩考核视野。
（六）加强财政信息化建设，提高预算执行效率。一是要统一“金财工程”电子信息化系统，按照财政业务管理流向特点，建立纵向上下链接各级财政部门的广域网和横向以基层财政部门为中心链接同级各预算单位的局域网，实现电子信息的传输和所有信息的共享。二是要积极拓展信息化系统功能外延，建立财政收支分析预测模型、财政监测预警模型、政策分析模型、宏观经济预测模型、宏观经济景气与监测模型，为政府财政预算编制、财政支出管理、财政政策调整提供辅助决策依据。三是要推进预算执行管理电子化，打通财政、人民银行、银行三个系统，实现财政、人民银行、预算单位、银行四方电子化管理。四是要建立和完善预算执行动态监控系统，通过系统实时监控财政资金运行状况，为建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制提供技术平台，提高财政信息资源综合利用水平。