试论事业单位内部控制制度的建立与完善

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摘 要 内部控制制度是事业单位管理体系的重要组成部分。建立高效、严密、切实可行的内部控制制度，已经成为事业单位生存和发展的一项重要保证。本文在介绍内部控制重要性的基础上，分析了事业单位内部控制存在的问题，包括内控意识相对淡薄、预算制度缺乏刚性、岗位设置不够合理、资产管理制度不健全等，进而提出了建立和完善事业单位内部控制制度的策略，包括从增强内控意识、完善预算制度、优化岗位设置、加强资产管理等方面建立健全事业单位内部控制制度。

关键词 事业单位 内部控制制度 存在问题 对策

随着社会的发展，内部控制制度逐步成为现代管理体系的重要组成部分，因而越来越受到企事业单位的重视。2008年5月，财政部联合四部委制定了《企业内部控制基本规范》，2010年4月又下发了《企业内部控制配套指引》，共同组成了中国企业的内部控制规范体系。此外，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。与企业内部控制制度相比较，事业单位由于涉及经济业务较简单，单位内部控制建设相对滞后，内控制度也不够完善。近年来，随着我国经济实力的不断增长，国家对各级事业单位的财政资金投入也逐年增加。内部控制制度的健全与否已经成为制约我国事业单位生存和发展的瓶颈之一。因此，建立和完善事业单位内部控制制度迫在眉睫。

一、事业单位内部控制的重要性

第一，有利于提高事业单位自身管理水平，协调单位内各项工作和业务的高效有序开展。内部控制制度通过一套严格的全方位的制度，如人事、岗位职责、绩效考评、审批检查监督等有效的保证单位工作有条不紊地开展，杜绝出现失误和弊端，促进单位各项业务的顺利完成。第二，有利于保证会计信息资料真实完整。会计信息是记录经济业务最原始资料，只有保证会计信息的真实完整，才能为单位各项业务的顺利开展打下了良好的基础。第三，有利于保护单位财产的安全完整。内部控制制度通过严格的制度加强对流动资产、固定资产控制，对流动资产的收入、支出、结余和固定资产采购、验收、保管、领用等活动进行控制，阻止发生贪污、挪用、偷盗、毁损等不法行为，保护财产物资的安全完整。第四，有利于加强单位廉政建设，防止发生。单位通过建立健全的内部控制制度，建立严密的制度体系及监督体系，真正做好从源头上杜绝腐败的滋生。

二、我国事业单位内部控制存在的问题

（1）内部控制制度意识相对淡薄，监督体系不健全。内部控制制度约束的人员不仅包括单位领导，还包括普通员工。部分事业单位领导往往是业务型领导兼任法人，主管单位全体事务，对财务制度法规的要求并不清楚。此外，事业单位内部控制制度制定者和执行者没有进行充分沟通，造成某些具体的制度有形而上学的情况发生。领导和职工对内部控制制度意识淡薄，就很难保证内控制度被有效地执行。甚至有的事业单位还并未建立完善的内部控制制度，即使有的单位建立了内部控制制度，但内部控制制度内容上缺乏系统性和完备性。由于制度的监督者没有独立于单位，还经常受单位领导及其他同事制约，从而造成了单位内部控制制度的监督体系缺乏独立性，并且存在监督者利用自己的权利为自己谋利益，从而影响单位内部控制的执行。

（2）事业单位内部控制预算制度缺乏刚性，随意性较强。由于预算编制工作时间紧、任务急，往往会造成一些单位拼接数据、敷衍完工的情况发生。有些事业单位预算编制时往往依据上年决算书再增加一定额度上报，具体增加多少，随意性较大，造成预算编制不科学。并且很多事业单位的领导对编制预算工作不重视，往往会造成重执行，轻预算编制的现象。有些事业单位的基建项目的实施人员和实施项目资质不对称，造成了违纪事件时有发生。例如，一些事业单位由于经费不足，挪用财政专项资金的情况时有发生；还有些单位在预算资金到位后，由于种种原因未能及时组织项目开展实施工作，进而影响了财政支出进度，为完成项目支付进度，串通合作方签订虚假项目合同、虚列支出转移财政资金；还有些事业单位，为避开国库集中支付，将预算资拆分使用，拆大钱变小钱，灵活支出使用等。这些问题都很容易造成财政资金使用的浪费和失控。

（3）岗位设置不合理，没有充分考虑不相容职务发生问题的可能性。不相容职务是指若由一个人担任，既可能发生错误和舞弊行为，又可能掩盖其错误和弊端行为的职务。由于事业单位人事制度比较复杂，即使有些单位领导有决心按不相容制度来安排人员，但苦于没有编制，而无法实现。岗位设置上的不相容职务分离的核心是“内部牵制”，它要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，使得单个人或部门的工作必须与其他人或部门的工作相一致或相联系，并受其监督和制约。在一些事业单位还存在着使用印章和印章保管为同一人，单位物品采购人员和保管人员为同一人，资产购买、建账和保管为同一人等等不相容岗位设置不合理的地方，大大提高了发生错误和舞弊的风险，很不利于单位的长远发展。

（4）资产管理存在制度不健全的问题。资产是事业单位赖以生存和发展的基础，没有良好的资产管理制度，单位则无法生存和发展，但事业单位固有的管理方法，造成了在固定资产管理方面重购轻管思想普遍。多数单位目前均无健全的资产管理制度、内部监督和长效管理机制，资产重使用轻管理的现象比较突出。一些事业单位固定资产配置不合理，使用效益不高。由于事业单位固定资产购建资金来源于多个方面包括：财政资金、自有资金、上级拨款等等。导致事业单位承担的任务量与所占用的固定资产不协调，固定资产配置不合理。同时，主管部门对各单位已形成的固定资产在集中管理、调剂余缺、物尽其用、资源共享等方面考虑得不多，许多固定资产处于闲置、半闲置状态，使用效益不高。很多事业单位资产核算不够完整，往来资产清理不够及时。固定资产入账不及时，有的在购置时只反映资金支出，不进行实物资产登记，有物无账、账实不符现象比较普遍。固定资产入账信息不全，如划拨资产、受赠资产，致使部分国有资产游离在账外。还有一些部门的下属单位未设固定资产明细账。资产处置规定执行不到位，随意性大。资产处理不规范，执行规定不到位，资产减少、报废、调拨等手续不全，不按规定报经主管部门或财政部门审批、备案等现象比较普遍。部分单位资产发生报废、毁损、变卖、赠送、被盗等问题，没有及时按照有关规定进行上报核销结账，而将其长期挂在账上，造成资产的虚增。

三、建立和完善事业单位内部控制制度的对策

（1）加强制度宣传，提高法人内控意识，规范监控体系。加大内部控制制度重要性的宣传力度，提高法人对规范内部控制制度的重要性，使法人真正认识到事业单位必须建立严密、高效的内部控制并付诸实施，才能真正将单位的内部控制管理工作落到实处。另外，通过对内部控制制度的宣传，可以做到人人知晓，并用制度来指导工作，进而做到单位整体工作全面、规范、有序地开展。同时还应逐步增加事业单位内部控制制度监督体系的独立性，规范监控体系。

（2）完善事业单位的预算决算制度，强化预算控制作用。事业单位预算制度要通盘考虑，将单位内部各个部门的所有支出都要纳入预算管理，做到预算全覆盖，无盲点。对于在实际工作中发生的特殊情况，需要追加或调整预算，需要单位层层审批，不能自行将单位内部各个项目的资金混用。每个相关部门要时时掌握预算执行情况，强化预算控制，完善决算执行责任制度，否则会影响下年预算资金拨付，进而影响单位整体的战略发展。

（3）优化岗位设置，确保不相容制度的贯彻实施。事业单位在内部岗位设置上应遵循内部控制的制衡性原则。事业单位内部控制制度应具有全面性、系统性，并涵盖单位发生的各项经济业务和每个岗位及每位员工，制度要始终围绕单位在决策、执行、监督、反馈过程的各个方面，并合理设置内部岗位、业务工作流程，明确划分各个部门的职责权限，建立健全相应的不相容岗位分离的措施控制。同时还要进行事业单位内部授权审批控制，根据单位实际情况，合理区分常规授权和特别授权，建立各岗位职责说明书，并建立相应的责任制和奖惩制度。对于特别重大的人事决定或财务支出等重大事项实行集体决策或联签制度，确保单位内部的每位员工都在授权的范围内行使职权、办理业务，共同形成单位内部良好的相互制约、相互监督的不相容工作机制。

（4）健全固定资产管理制度，优化资产管理工作。由于资产管理在事业单位中占据着非常重要的位置，故事业单位应着重优化和加强资产管理。事业单位要建立健全固定资产管理制度，通过完善、细化单位内部在资产的购置、验收、使用、调拨、转让、报废、报损等各个方面详细的管理责任制度和严格的责任追究制度，促使单位内部资产在制度管理方面更加规范化、科学化。完备的制度背后还需要加强资产的实物管理工作，需要建立包括资产的定期盘点、重要资产的重点抽查、对离任的领导进行离任审计等，切实把资产的清查工作为常态化工作来确保实物资产的安全完整。事业单位要建立完备的资产会计账目和档案，做到手续完备，内容真实，数据准确，账目清楚，档案齐全。并大力推进行政事业单位资产信息化管理步伐，运用电脑等技术工具加强对资产数量、质量和使用的监督监控，提高资产管理效率和水平。事业单位要加强对国有资产管理者培训工作，不断提高财会人员的工作责任心、管理水平和业务素质。

四、结束语

随着依法治国的推进，政府对事业单位各项收入、支出、管理、税收等方面有了更加严格、规范的要求。建立和完善事业单位内部控制制度是事业单位面临的问题与挑战。因此，事业单位应结合自身实际情况，发现内部控制方面存在的问题与不足，并加以改正，更好地促进国家事业单位持续、稳定、科学地发展。

（作者单位为《诗刊》社）

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