中国地方权力运作新动向

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从古至今，政府都是中国变迁的一大核心力量。虽然对政府和官员行为观察分析不易，任意批评也更痛快，但欲深刻理解中国，此领域不可不察。我们将系统研究当代政府行为和变化，通过它再来看中国的现实和未来。

“处长政治经济学”是如何运行的

先让找们观察中层官员群体。

我们说的中层官员多为参与中央或地方政策制定的人，但他们不是这些政策的最后“点头”者(实际“点头”者可能为本领域地方主管领导或部委领导)，也不完全是政策的最终执行者(比如减免农业税政策的最终执行者是乡镇和基层财税干部)。但他们手中的实权和影响力却不可小看，曾有人感慨中国最有权力的人实际是那些重要部门里的处长们――的确，作为“兵之头、将之尾”、“既是指挥员，又是战斗员”的处长们可以说是我们界定的中层官员的主要组成部分(虽然中国行政级别复杂，有很多不可比因素)，他们是干活的主力，是政策起草和推进的主力。

80年代中期中国进行了意义深远的干部体制改革，之后中青年知识一技术型官僚兴起，直到现在也是如此，他们构成了中层官员群体的一大部分。高学历、专业化(比如记者去做地方政府宣传官)、年轻化(“一步差，步步差”的晋升逻辑使然)是他们的主要标志。

不过三个问题也越来越明显：

其一，中国变迁远不只是“经济增长”可以涵盖的，政治体制、经济结构、阶层分化、文化碰撞等等都是综合性、全局性和结构性的，过于专业化的官员能否应对这样错综复杂的局面呢?

其二，他们可能提供最初的政策方向甚至草稿，但就成长路径和阅历而言，他们都非常缺乏上一代官员对中国现实的体味，这就构成了很大的矛盾。政策草拟者很可能并不熟悉政策影响的人和其中复杂的现实运作和关系；

其三，如鲁迅说他寄希望于青年，但类似于学术界目前年少成名、“桃李天下”者，很可能现实也将告诉我们，青年也会老去，甚至更快更直接更无意识更容易融进过去的“路径依赖”。

这些共和国新干部(与征战沙场，至少参加过学生运动的老一批干部相比)也可能带来一个日趋“黏着”的中层官员体系――这种“黏着”未必是说他们都有自己什么利益，但即便没有个人具体利益，一个决策部门，一个可以拍板或上陈某项政策草案的处长，在缺乏外界制衡时(包括官员体制内部和公众的监督)，总是难免有个人偏向的。

进一步看，这种没有个人利益同时也没有个人倾向的官员能带给我们什么呢?

他们是矛盾的统一体：既年轻有为又老成持重，既锐意进取又左右平衡，既勇于开拓又更懂如何包裹自己，既信息灵通又擅长固守本职，既暗藏不露又左右逢源。

过世的历史学家黄仁字先生如果现在来大陆政府调研，一定会惊叹历史变化之快，他曾经最为遗憾的中国缺乏“数目字”管理的情况如今完全不同了=数字成了各级官员――特别是中层官员――必备的、熟记的基本“国情”，连百姓也对CPI等专业术语可脱口而出，官员们报告的开头几乎都是数字。但数字本身的合理性谁来负责呢(如CPI指标中的结构性问题)?数字又是否会磨灭官员对现实的敏感?是否会加强他们对体制性问题那“天然的”不在意?

当然，也有部分这一层面的官员在行为中暗含着个人利益――而且从政治学角度看，没有人生活在真空中，他们都是有自己利益的。这些利益者往往不是单打独斗，他需要上下运作，向下需要稳住“阵脚”，不仅是政治运作的需要，也是积累人脉和财富的需要。下属官员和一些企业人士都是他们趋向接近的。

今年南京做了一次《局处级干部想什么》为题的问卷，在问到“影响干部升迁的主要因素”时，215位局处级干部中选择“1人际关系”的占56.9％，选择“工作业绩”和“机遇”的各占43.1％，选择“家庭背景”的占174％，“学历与年龄”的占14.2％。我们可以看到，局处级领导干部认为，家庭背景、学历、年龄等因素在影响干部升迁中的重要性在降低，而人际关系的重要陆在上升――现在的问题是，这些人际关系缺少规则和制度的约束，以至于很多游弋于灰色地带。

这部分有利益的中层官员阶层，已经开始尝到权力的某些甜头，但没有真正享受到权力的好处。除了个别部门外，大部分人还是将升迁作为重点――这个本身正常，但对应的是真正用于政策调研和制定的时间少了他们这个年龄段的官员精英，有想法，有思想，也非常矛盾，有的也渐渐被磨掉了对仕途的向往。

太多责怪中层官员本身是不客观的，其实这些官员行为在大多数国家都类似，但如果政治竞争公开化，党内民主公开化，那么腐败就是腐败，不会成为矛盾的双面工具。这恐怕是问题的核心。

我们要进一步回答的是，一个“新”官员是如何在旧体制里行为的?前面谈到中层官员可能更容易融进过去的“路径依赖”里，这个“路径依赖”更多是指旧有体制中不好的东西。

比如大量国家资金和项目的部门化、少监督的管理、审批和发放，不但削弱了政府资金的公共性，更加强了小团体利益和权力的虚荣感，对制度和政策缺乏敬畏感，同时也让中层官员对改革的“增量”与“边缘”空间缺乏意识，无心推动――要知道，中国三十年改革就是从这些“增量”与“边缘”开启的。

这样的例子很多。比如目前农村金融机构有四类，其中村镇银行大概100多家，银行类的贷款公司现在才6、7个，银监会批准的农村资金互助基金社也才10多个，还有2008年银监会所说的商业性的小额贷款公司。我们发现，最后一类在一年中已经发展到800多家，社会资本很有积极性去做。但现在面临的大问题是，他们的注册资金贷完了，就没钱了，而批发资金的来源很少，政策支持力度也很小。就是一些半官方背景的机构做的类似的农村资金支持组织也缺少认可和鼓励。

增最改革停滞了。不能不说，这与中层官员上述问题及路径依赖直接相关。

曾有学者认为这样新干部阶层更喜欢用物质激励和制度化的办法，而不是用意识形态、强制和群众运动治理。但问题是：制度化办法在哪里?不用运动式增长办法又用什么办法?基层权力运作新趋势

上世纪90年代末至今，中国基层权力运作发生了巨大变化，不妨归纳为“新式动员＋权力集中”模式。

可以说，1994年中国分税制改革后的几年是地方政府的“迷茫期”。―方面中央集中财税的政策让地方政府一时难以找到“新的增长点”，所以我们看到世纪末中国的任意摊派和加重费税，尤其是对底层居民(其中以农民为多数)，造成了激烈的冲突。

另一方面，几经下放的地方国有企业纷纷改制或破产，加重着地方财政和就业压力。在此种背景下，地方政府有动力让国企破产或改制，不单是因为有中央政策，更是因为分税制后“税基”已经不按所有制划分了’而是按属地原则划分――不论是否为国有企业了一也就是说地方的“合作”姿态暗藏着对新财源的期盼。

问题是作为塑造政府行为最核心的财税体制的

改革仅仅完成了一半，即仅仅是中央和省(直辖市)分了税，但省之下的改革一直没能完成，均等化的财政支出也一直没有到位，传统的经济承包制、政治承包制，甚至个人承包制仍然在大部分情况下发挥着核心作用。

如果说2008年底四万亿刺激经济政策是中央政府一次有意识地集中投资，那么90年代末至本世纪初也有一次政府投资刺激经济的高潮，其中主角是地方政府，方式是招商引资，体制支撑即是“新式动员+权力集中”。

要理解这样的政府行为方式，先要弄清地方经济是如何现实运行的。

其实，现在很多人笼统说地方政府的“土地财政”很不准确。

很多地方，特别是中西部，土地不但不能直接带来利益，甚至政府还要赔本。因为为了吸引工业项目，必须有工业用地相配套，其中不少土地是以低价出让给企业的，政府期望的仅仅是企业的投资流水(及流转额带来的流转税，这在中国税制里占了大头)，还有可能的工业区周边的商业开发利益，还有就是就业。地方政府这时来自土地出让金的收益很少，甚至政府把低价土地当作了投资――这是我们所说这次地方政府投资高潮的主要特征。

于是，一种很有中国特色的经济运行形态形成了，即地方政府出土地、工业企业(或地产开发商)出项目和部分投资、银行出流动贷款。

在很多省市上报发改委的四万亿资金申请计划中，我们可以发现“自筹资金”一项――很多新兴的地方融资平台也是在“融”这个方面的“资”。这个“筐”里包括企业自筹资金和政府自筹资金两项，后者占很大比重，而其来源复杂，财政性资金(特别是预算外资金)、银行贷款担保资金、社会资金都是渠道。

政府自筹资金是政府可支配度很大的资金，它是观察政府行为的一个好视角。这个资金很早就有了，80年代以各级政府所有的国有企业利润为主要来源，90年代以各种收费等预算外资金为主，90年代末后，银行信贷担保资金、土地出让金等更多地加入其中。

如今，四万亿刺激项目推动地方政府的自筹资金也迅猛增长。2009年上半年，仅经济发达的浙江省，各级政府为推动投资增长而自筹的资金就有1628亿元，同期该省一般预算收入才是1133亿元(《浙江经济》2009年第15期)。而作为社会资本充裕的该省，民间投资增长率到2009年6月还未恢复到2008年12月的水平。

大项目有国有商业银行和政策性银行支撑，中等项目有地方政府自筹资金和银行信贷支撑，小项目则除了基层政府财政和自筹资金支持外，还吸引着各类社会资本。有趣的是，90年代末以来，社会资本在二、三线城市和县域的体现比大中城市要显著得多，其主要是以地产开发和建筑业为渠道的，因为基层政府资金捉襟见肘，大量社会资本，甚至以高利贷形式出现(如地产商在融资凭证E将集资标为“股东入股分红”)，2008年湖南湘西集资事件就是体现。

与这样的现实经济运行相结合，地方政府越来越倾向并形成着上述“新式动员+权力集中”模式。这个模式有两个特点：

第一个是“举全市(县)之力”体制，即全员招商引资，并且很多地方一些本属公共服务的部门也被下达了招商引资任务，与业绩考核挂钩――90年代初的第一次招商引资潮也曾层层下达任务，但力度远不及此次，也没有制度化，更没有把任务加到政府公共服务部门身上；

第二个特点是，政府官员围绕项目“组班子”，甚至除了低价土地外，还动用财政资金“返还”或“奖励”吸引投资，有的也开始用财政资金给招商成功的政府“项目班子”发奖金。

这两个特点是十年前不曾有过的，也深刻地改变着地方权力结构。

前一个特点不仅加大着政府在社会投资中的比重，更相对减少着对本区域公共事业的关心和支持力度一很有意思的是，一些沿海地区在GDP高涨的同时，投入教育等事业的资金比重反而相XCT降。

后一个特点则大力强化着本已集中的地方权力体系，甚至制度化这样的趋势，使权力更集中于个别主要领导，他们受制约和监督的程度因此可能更d、了。

通过对地方政经运行和权力体系新特点的分析我们可以体会到当前政、经二者是如何互相塑造的，这是个丰富而复杂的过程。从追逐费税(行政资本)到土地地产(产业资本)，再到目前追逐过剩的信贷(金融资本)，从地方政府行为身上，我们看到了更多真实的中国图景。

现在，一些表面上的官民矛盾(包括成都拆迁自焚事件，还有瓮安事件等)、劳资矛盾、公共产品供求矛盾，本质上却是上述政经运行模式中，地方政府财政和金融体制矛盾与危机的反射。与1993年中央面临的危机不同，现在，地方的危机如何处理呢。能否演化出一次新的改革呢?