中国农业保险发展模式选择

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［摘要］农业保险作为通用的最主要的非价格农业保护工具，已成为世界各国实施农业保护的重要发展方向。本文分别分析了中国农业保险的政府主导和商业保险公司代办的原因，认为长期来看发展的模式必然选择为“政府主导、商业保险公司代办”，并提出了中国农业保险的发展要与农业产业化组织、农民合作社相结合，将农业保险纳入国家农业发展总体规划等相关政策建议。

［关键词］农业保险发展模式长期选择

目前，中国国内在农业保险的发展模式选择上还存在争论：中国保监会（2003）提出了目前中国农业保险多主体经营的发展模式，并从2004年10月开始，在上海、江苏、黑龙江、新疆等九个省区开始农业保险改革试点，对不同发展模式进行探索；姚海明、赵锦城（2004）等认为由面临同样风险、具有相同的保险要求的人结合组成的合作保险组织（如相互保险公司或保险合作社）为中国现代农业保险发展模式；庹国柱（2005）认为中国通过目前的过渡经营，最终将过渡到一个目标模式：由政府主导或者做主体来做农业保险，但是具体业务交给市场或者是商业保险公司操作比较合理。

笔者认为短期内难以用一个统一的模式去规范中国农业保险的发展方向，但长期来看“政府主导、商业保险公司代办”为中国农业保险发展模式的必然选择。

一、农业保险为政策性保险，必须由政府主导

世界上有很多国家试办农业保险，在其发展模式上分别有各自不同的特点，形成了五种主要的发展模式：美国、加拿大模式―政府主导模式、日本模式―政府支持下的相互会社模式、前苏联模式―政府垄断模式、西欧模式―民办公助模式、发展中国家模式―国家重点选择性扶持模式。对这些发展模式进行分析发现：不管是经济发达的西方国家，还是发展中国家，农业保险的长期发展实际上均是在政府主导下开展的，或是直接对保费补贴，或是直接赔付，或是提供经营管理费用，或是对农业保险业务免税等。

这一点从中国国内比较成功地农业保险发展模式中也可以看出。中国自1982年由中国人民保险公司恢复办理农业保险，到20世纪90年代初期中国农业保险发展进入高峰（保费收入最高年1993年达到8.3亿元）。之后，形势一直不容乐观。这期间，在农业保险的发展模式上，比较成功的有人保上海分公司和新疆的中华联合财产保险公司农业保险的发展模式，其农业保险的发展从使至终都基本上是政府主导的，这也是其得以成功发展的重要原因之一。农业保险由政府主导是中国农业保险发展的必由之路，理由如下：

1.农业保险经营的高费率

农业保险经营的高费率源于其高风险和高成本。中国是一个自然灾害多发的国家，自然灾害平均每年使中国6亿多亩作物和2亿人口受灾，直接经济损失每年在几百亿元。而农业生产目前仍然依赖于自然条件。因此，中国农业生产面临的自然风险非常严重。这导致对因自然灾害造成损失的农业进行赔偿的农业保险经营也面临高风险，经营农业保险的利润率很低，甚至亏损。同时，中国的农业是在广泛的地域上进行小规模生产，使得农业保险展业工作量非常大。加上农业生产季节性强，理赔定损工作时间比较集中等，这些因素都使得农业保险经营需要投入大量的人力、物力和财力，成本相对非常高。

农业保险经营的高费率，使得农业保险的纯商业经营失败，商业保险公司不愿涉足农业保险，更有“大干大赔，小干小赔，不干不赔”的说法。

2.农业保险产品准公共物品属性

由于大部分农业保险产品具有效用上的不可分割性、生产经营具有一定规模（这是经营农业保险的必然要求）、取得方式上不存在竞争、成本和利益具有外部性、利益计算模糊和消费上具有排他性等属性，农业保险产品属于准公共物品的范畴。而作为准公共物品，农业保险只能由政府主导提供。

3.农业保险是中国实施农业保护的重要措施和手段

农业的基础性和弱质性决定了国家必须对农业进行合理的保护，这也是中国加入WTO的必然要求。在WTO农业协议规定中免于减让的农业国内支持的“绿箱政策”，将是今后中国农业保护的主要方向。而在WTO农业协议中，农业保险与自然灾害救济补贴一起被纳入“绿箱政策”，其是政府合理实施农业保护的重要措施和手段。

二、长期看，商业保险公司代办农业保险是中国农业保险发展的必然选择

短期看，由于中国幅员辽阔，各地区之间经济与自然条件差别较大，不可能走单一模式经营的道路，必须有多种经营模式，以适应不同地区的不同需求。但长期看，由于商业保险公司本身所具有的特性，再加上政府的大力支持，资金使用效率和工作效率大大提高，必然使得农业保险走上良性循环的发展道路。世界上农业保险试办较早，也比较成功的美国自1938年颁布《联邦农作物保险法》农业保险60多年来，其经营体制经历了从“单轨制”到“双轨制”，再到“单轨制”的演进，即从政府成立机构直接办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营和代办的转变。

在政府主导下，商业保险公司代办农业保险是中国农业保险发展的必然选择，是中国农业保险可持续发展的重要举措，具体原因如下：

1.商业保险公司具有明晰的产权制度和适应市场规律的科学管理制度，拥有经营保险的技术、专业人才、组织机构，其经营农业保险能大大节省制度建立和机构建立的成本；同时由于独立核算，自主经营，自我发展，自负盈亏，商业保险公司在经营农业保险过程中必然会想方设法加强管理和监控，提高资金使用效率和工作效率，降低成本，提高管理水平。在政府主导农业保险的情况下，这些有利因素会使得商业保险公司在一段时间内建立起一套适合中国国情的、高效且优于其它经营主体经营农业保险的操作办法，促进农业保险业务的长期、可持续发展。

2.商业保险公司信誉好，从制度到技术都比较规范，容易获得农民的信任，从而增加农民参加农业保险的积极性，加大农业保险的覆盖面，使得农业保险在满足“大数法则”的要求下从事业务经营。同时长期来看，经营农业保险的商业保险公司之间开展业务竞争，使得投保农民受益，也使得整个社会受益。

3.商业性保险公司有了政府政策性补贴，无论补贴保险公司还是补贴农民，都使得保险公司能够避免亏本经营农业保险，加上保险公司可以通过经营农业保险业务开拓农村财产和人身保险等优良险种获取利润，使得其对经营政策性农业保险有很大的积极性。

4.由商业保险公司代办农业保险，政府可以集中精力抓好农业保险制度建设和管理，搞好监管工作，提高效率；设计有利于调动商业保险公司、农民参与农业保险积极性的方案；进行必要的基础建设如建立农业保险信息的平台、进行农村保险人才培训等。

综上所述，“政府主导、商业保险公司代办”是中国农业保险的发展模式的长期选择。

三、发展中国农业保险的对策建议

1.做好农业保险与农业产业化组织、农民合作社相结合的工作

把农业保险与农业产业化组织、农民合作社相结合可以达到很好的效果，也是农业保险市场的发展趋势。同时，保险公司与农业产业化组织或农民合作社签订保险协议，不需要面对千家万户的农民，越来越多的农业产业化组织和农民合作社将会逐渐代替分散的农户，可以解决组织化程度低的问题，保险公司也好操作，降低了保险公司的经营成本。同时由于农民加入了农业产业化组织或农民合作社，收入有了保证，进一步增加了其参与农业保险的能力，解决了农业保险参保率低的问题。随着中国农业发展的进步，特别是农业产业化组织和农民合作社的兴起，对保险保障需求加大，再加上农民投保意识的加强和投保能力的提高，这些都将为发展农业保险带来新的机遇。

2.将农业保险纳入农业发展总体规划，加强农业保险立法工作

政府应高度重视农业保险的重要作用，将其纳入农业发展总体规划中，并制定相应的实施措施和办法。制定和颁布农业保险法或类似法规，明确农业保险的性质和地位、参与各方的权利和义务、有关道德风险和逆选择的处理、经营农业保险的商业保险公司的条件及其组织机构、运行方式等，以使农业保险操作过程中有法可依，利于农业保险的长期健康发展。

3.科学合理的制定农业保险的相关操作方案

政府和经营农业保险的商业保险公司要积极探索制定农业保险的相关操作方案，设计的方案建立以提高农民、农业综合保障能力和整体救灾能力为出发点，做到科学合理，以利于农业保险能够被参与各方所接受，促进农业保险和农业的可持续发展。

（1）建立法定保险和自愿保险相结合的保险方式

对关系国计民生的农产品实行法定保险。这不仅有利于支持这些重要农产品的发展，保证国家粮食安全，而且能有效地避免农业保险中的逆选择和道德风险问题，在大范围内分散风险。除法定政策性农业保险外的其它项目均实行自愿投保，允许商业保险公司之间开展农业保险业务的竞争，并通过农村地区的其它财产保险和人身保险等业务弥补经营农业保险的亏损，实现以险养险。

（2）国家对农业保险进行补贴和给予税收等方面的优惠

几乎所有举办农业保险的国家，都由政府负担全部或大部分经营管理费用。保险费由政府补贴也很普遍。国家应制定科学合理的财政补贴办法，以保证经营农业保险的保险公司财务收支基本均衡和农业保险费率降到普通农户可以承受的水平，促进中国农业保险事业的发展。另外，农业保险自身发展的难商业化，需要国家对农业保险，特别是种养业保险经营实行免税政策的优惠。

（3）逐步建立农业保险专项基金和再保险机制

农业保险面临的是巨灾风险，需要逐步建立起农业保险专项基金和再保险机制，防范大规模灾害造成保险组织破产，并保证其持续、健康地发展。农业保险专项基金的来源可以考虑从国际组织援助的资金、国家每年救灾救济费用、农业保险保费和结余积累、县乡（镇）以工补农资金等中的一部分或按适当比例提取。另外，为了在更大范围内分散农业风险，要由政府或政府扶持的商业保险公司、再保险公司等农业再保险机构为经营农业保险的商业保险公司提供再保险。商业保险公司本身也可以利用与国内国际众多的再保险公司的广泛联系，进行农业保险的分保。

此外，政府还要进一步做好监管工作，提高工作效率，加强农村农业保险人才的培训，加强农业保险的宣传等。

参考文献：

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