我国保障性住房可持续金融创新模式研究

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[摘要]保障性住房关乎民生，是我国当前房地产建设中不可忽视的一个问题。在取得一系列的成果之余，也存在一定的问题。其中保障房融资是阻碍我国保障性住房建设的最大障碍。传统的保障房融资模式主要依靠政府财政拨款以及银行等金融机构贷款，缺乏可持续性。因此本文提出要建立一个可持续性的保障房融资模式，充分发挥市场机制的作用，引导民间资本投入保障房建设，以期为我国保障性住房的可持续性建设提供优化路径。

[关键词]保障房；可持续；市场机制；金融创新

[中图分类号]F2933[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）46-0104-04

1问题的提出

2013年我国城镇化率达到5337%，处于快速发展时期。大量农村人口进入城市，带来经济飞速发展的同时，也滋生出一系列的问题。面对房价不断上涨的压力，一些中低收入人群无力购房。而保障房在改善我国住房供给结构的主要作用就是分流部分住房需求，缓解部分低收入者的住房压力，抑制房价的快速上行。因此，保障性住房对于平抑房价、提高中低收入家庭住房需求的意义不言而喻。“十二五”期间，国家提出了五年新建3600万套保障房的目标，其中，2010―2011年开工建设1000万套保障房，2011―2012年新开工建设1000万套，2013―2015年开工建设1600万套，到2015年年末，我国保障性住房覆盖率达到20%左右。预计投资资金大约5万亿元，平均每年需要1万亿元的资金投资保障房的建设。

5年3600万套保障房的目标需要大量的土地和资金。5万亿元的保障房建设资金中，财政投入占20%左右，贷款占50%，其他资金来源占10%左右，还有10%～20%的资金缺口。由于土地供应主要由政府划拨提供，因此能够保障。但是保障性住房准公共产品的性质了决定了其营利性不强，经济效益不明显，不能完全依靠市场的手段进行保障房的建设，必须要有政府的干预。目前保障房建设的资金来源主要分为两大块：财政资金和银行贷款。而从《关于做好2013年城镇保障性安居工程财政资金筹措等相关工作的通知》中，我们可以清楚地看到，用于保障房建设的财政资金主要有公共预算、住房公积金增值收益、土地出让金收益等，资金来源渠道比较单一，无法满足保障房巨大的资金需求。因此，如何在明确政府职责的基础上，创新保障房的融资模式，多渠道筹集资金，为保障房的建设提供可持续性的资金来源是当前亟待解决的问题。

2我国保障性住房建设的基本融资模式及存在的问题

21财政资金

2008年以前，我国一直在推行市场化的模式解决住房问题，忽略了政府在保障房建设中的职责。金融危机使政府意识到保障房在促增长保民生中的重要作用，通过加大中央预算资金配套地方财政资金对保障房进行投资建设。2009年，中央财政保障性住房支出551亿元，比2008年增长2027%。2010年，中央财政保障性安居工程支出765亿元，增长389%。2011年，中央财政保障性安居工程支出1511亿元，比上年增长986%，加上通过以前年度结转资金安排的280亿元，共支出1791亿元。国家各项政策措施的出台和落实，推动了保障性安居工程建设的快速发展。2012年，保障性安居工程支出达到2254亿元。2013年，在保障性安居工程任务减少297%的情况下，当年中央安排用于保障性安居工程的补助资金达到2003亿元，同比减少251亿元，下降111%。

按照财政部公布的报告，2010年全国国有土地使用权出让收入为291万亿元，安排支出总额为27万亿元，其中包括征地补偿、拆迁补偿等成本性支出为133万亿元，用于城市建设的支出为075万亿元，而用于廉租房等保障性住房建设的资金仅为46362亿元，占土地总收入的比例仅为159%，远远没有达到最低10%的标准要求。同时，由于土地出让金属于预算外收入，地方政府有很大的自由操作空间，而且对于“土地净收益的10%用于保障性住房项目”的政策也不明朗，“净收益”往往被地方政府自行解释，以大部分土地出让金用于保障房建设为推托，降低保障房资金投入，使得土地出让金用于保障房建设的难度加大。

23住房公积金

除了土地出让金，住房公积金也是目前我国保障性住房重要的资金来源渠道之一。2011年财政部、住建部联合《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》中指出，可将50%以内的住房公积金结余资金，用于贷款定向支持经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设，其中用于政府投资的公共租赁住房建设贷款规模要适当控制，每年应返款额不得高于上年度公积金增值净收益。同时，公积金增值收益的10%用于保障性住房建设。

以上海市为例，2011年上海市成为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市，当年住房公积金贷款发放金额为27157亿元，其中用于保障性住房项目贷款发放金额652亿元，仅占公积金贷款总额的24%。2012年上海市住房公积金个人贷款发放金额为41038亿元，保障性住房项目贷款累积为3032亿元，占公积金贷款总额的69%。2013年上海市公积金贷款发放额达到66384亿元，其中个人贷款为61456亿元，保障房建设项目贷款4928亿元，占到公积金贷款总额的74%，占国家批准本市住房公积金支持保障性住房建设项目贷款计划的66%，是上海市保障性住房项目重要的资金来源。

但是，住房公积金用于保障房建设从实施之初起就饱受争议。首先，目前国家没有明确的政策规定住房公积金可以直接用于保障房的投资建设。对于国家出台的公积金支持保障房建设，也只能是向政府投资的保障房项目发放公积金贷款，属于间接投资行为，不能直接用于投资保障房。其次，住房公积金直接投资保障房建设会存在资金安全性和流动性风险问题。我国从1994年在全国推行住房公积金制度开始，采用强制性手段要求单位及其职工缴纳住房公积金，解决职工住房问题，在一定程度上带有社会福利的性质。因此，以往对于住房公积金的投资必须是安全性较高的银行存款和国债，而对于保障房建设的投资，存在资金回收期长、项目能否正收益的问题，因此存在住房公积金使用安全隐患。最后，住房公积金增值收益用于保障房建设缺乏连续性和有效性。由于住房公积金使用一次以后需要长时间的累积才能形成一定的规模，而保障房建设资金需求每年都在长，公积金增长速度不及保障房资金建设需求速度，缺乏连续性。

24金融机构贷款

在保障房建设中，尽管政府出资一部分的资金，但主要是以直接补贴为主，占保障房建设投资的30%，其余的70%主要来自银行等金融机构的贷款，主要表现为政策性贷款和银团贷款等方式，并且以中长期贷款为主，缓解了一部分政府用于保障房建设的财政资金压力。据中国人民银行数据显示，2011年，保障性住房开发贷款额为3499亿元，全年累计增加1751亿元，占同期房地产开发贷款数量的501%。

整个“十二五”期间，3600万套保障房建设所需资金达到5万亿元，而其中3万亿元需要保障房开发企业自行筹集或是依靠银行贷款。在银行贷款支持保障性住房建设方面，政策性银行占据较大的份额，但是政策性银行能够提供的贷款非常有限，过度依赖会加剧政策性银行的系统性风险。而且融资集中于银行贷款很容易受政策的影响，不利于保障房建设长久稳定的建设。

同时，由于最近两年银行贷款额度偏紧，对于保障性住房来说，银行会优先考虑贷款给利益更大一点的商品房，保障性住房一般得不到银行的青睐，贷款比较难，主要体现在抵押担保的环节。按照国家的规定，银行贷款是需要房产或土地进行抵押的，但是公租房和廉租房是不能用来抵押的，而且政府手中的土地有限，很难满足银行对保障性住房贷款的要求。

3我国保障房可持续金融创新的几种模式及建议

目前我国保障性住房资金来源方面，中央和地方财政仍然起着中流砥柱的作用，融资渠道单一。为解决现阶段保障房融资困难问题，缓解政府财政资金压力，政府应该处理好在保障房建设中的作用，引入更多的市场机制，吸引更多的民间资本投入保障房的建设当中。

31培育多元化市场融资主体，引入政府引导基金

我国传统的保障房投融资模式的实质是政府投融资，政府几乎是单一的投融资主体，其弊端是受政府财力和可提供的信用程度限制的影响，不利于政府职能转变，财政资金使用效能低。巨额的政府性融资和负债也给未来的财政带来相当大的风险和压力，反而会制约发展速度，丧失可以更快发展的机遇。通过摒弃传统的投融资模式，推进市场化的投融资体制，培育多元化投融资主体，多方参与建设，多方参与运营，不仅有效解决目前保障房建设中财力短缺的问题，还有利于促进国有经济布局的战略性调整。通过投资主体多元化改造，可以吸纳相当数量的社会资本，进一步扩大保障房融资规模和渠道。因此，建议引入地方政府引导基金，通过引导基金撬动广泛的社会资本，用以支持保障性住房和重大基础项目建设，推动地方保障房和基础设施建设顺利开展，促进经济社会协调发展。[4]

政府的引导基金有利于加快本地区保障房建设步伐，完成年度保障房建设硬指标的同时，借力社会资金，破解保障房建设融资困局。政府通过延缓保障房建设的巨大资金缺口，利用自身的信用担保，引导社会资金投资保障房建设，社会资金优先获得高于同期银行存款利率，并且在政府的担保支持下，社会资金的安全性得以保证。同时，政府还可以获取一定的基金份额收益。保障房开发建设的市场化程度越高，保障条款和资金来源越加规范，政府引导基金便可以更加充分地解决保障房项目融资资金缺口的问题。在此过程中，政府逐渐缩小其管控权限，充分发挥市场机制，允许更多的市场主体协助政府运作，这不仅保障了民生，改善了基础设施建设，而且还化解了政府的负担。

32转BT模式为新型IBT一体模式

传统的BT模式是“建筑（Build）―转移（Transfer）”的简称，是指承包商（建筑企业）与政府（项目业主）签订保障房建设的相关协议，由承包商进行项目建设全部资金的筹措，并进行施工建设，在竣工验收移交之后，政府按照所签订的协议向承包商支付建设投资价款和一定比例的投资收益的一种项目融资模式。目前公益性社会项目和非营利性的城市公共基础设施项目有些尝试采用BT融资模式，BT融资模式这种以各参与方的“共赢”为合作理念的现代融资与实施模式在一定程度上有效地吸引了社会投资方参与建设，从而缓解政府财政压力，实现多元化投资，确保项目的建设管理效率和工程质量。

但是传统的BT融资模式存在以下缺陷和不足。第一，在传统的BT融资模式中，政府虽然达到了延期支付的效果，但实际上是政府的隐形负债，只是把当期负债远期化。这是因为传统BT融资模式吸引了社会资本和民间资本参与到保障房建设中，而在保障房建设完成并移交后，政府需要在约定的时间内对保障房进行回购，而保障房建设周期一般为2～3年，那么政府利用民间资本的时间较短，在保障房建成移交之后，社会资本和民间资本立即退出保障房项目，此时政府面临巨大的资金筹集困难。第二，项目前期资金筹集困难。BT融资模式要求建筑企业自己进行项目全部资金的筹措并建设，这就对建筑企业资金实力要求高，使得许多中小型的建筑企业不能参与到保障房建设中，出现了大型房企垄断保障房建设市场的局面，没能真正实现投融资主体的多元化和市场化，有意愿的社会资本和民间资本被挡在了外面。第三，后期资金的流动性差。保障房的建设，建筑企业面临政府违约风险，多数的保障房建设政府支付不能及时、全数到位，而资金流通状况对于建筑企业的可持续发展有着重要的影响，前期支付的资金在建成之后不能及时回笼，导致建筑企业面临资金链断裂甚至破产危机。[5]

基于BT模式在保障房建设融资中的优劣势，通过对BT融资过程中各方面临问题的分析，本文提出了一种新型的引入第三方（保障房平台基金）的融资模式――IBT（“投资―建设―移交”）融资模式，通过第三方的中介作用解决传统BT融资模式面临的问题。IBT融资模式即项目业主（政府方）作为项目发起人和采购人，负责项目的审批、勘察、设计、监理的确认和委托；项目投资建设人（合作方+基金）出资组建项目公司，按合同约定负责项目投资、融资、建设和管理；项目公司按约定建设项目（委托施工总承包方负责项目建设），项目完工后移交至项目业主（政府方），项目业主按合同约定向项目公司支付回购款。

由合作的专业基金管理公司作为基金管理人，发起设立由专业基金管理公司、政府认购平台基金、总包认购平台基金、社会资金四方组成的保障房平台基金，并增资保障房项目公司，解决项目所需30%部分的资本金，其余70%部分通过银行项目贷款解决。项目完工后，项目公司将项目移交给项目业主（地方政府），项目业主（地方政府）向项目公司支付回购价款。项目公司通过根据基金到期还本时间，以减资的方式实现基金的退出，基金按约定固定收益分配，剩余收益分配至地方子公司。

IBT新型融资模式运作流程图

33建立统一的住房保障担保平台

由于担保机制的不健全，保障房投资主体和保障对象在银行开发建设贷款和住房消费贷款中存在一定困难。银行作为一个市场主体，实行的是市场化、商业化的运作，政府不应用行政命令的方式要求它们发放利率优惠的住房保障政策性贷款。因此，政府应建立一个统一的住房保障建设与消费的担保平台，为住房保障投资主体和保障对象在向银行申请贷款时提供信用担保。

我们建议在地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，用来建立保障房开发和消费的政府担保平台，专款专用地支持住房保障建设与消费。其中1%用以组建保障房的开发担保平台，另1%用以组建保障房的消费支撑平台。前者主要是为住房保障的供给面提供支撑，它的职能是建立一个保障房开发担保的专项资金来源，为参与保障房建设的开发商在向银行申请贷款时提供综合担保。针对大部分商业银行都会优先考虑风险问题的事实，为住房保障建设提供一个政府层面的机构担保，降低了商业银行发放住房保障开发贷款的风险，使银行更愿意对其进行放贷，并且能够提供更优惠的贷款利率、更优厚的贷款条件。这样一来，通过市场化的方式对商业银行进行激励，可以为保障性住房的供给面提供有力支撑。相应地，第二个平台主要是为住房保障的需求面提供支撑，专门为购买保障房的中低收入家庭提供住房贷款的政府担保，这个我们可以借鉴美国退伍军人协会的模式。该协会的住房贷款制度规定：每位军人退伍后，都可以向政府申请住房贷款，国家可为每人提供6万美元的住房贷款担保，保额为24万美元，这笔钱可以保证他们买到普通中等住房。用类似的方法，我们成立的这一地方机构可以为弱势群体在向银行申请住房贷款时提供担保，这样能够大大改善弱势群体的信用状况，降低银行对其发放住房贷款的风险，降低了弱势群体住房贷款的门槛，使他们能够以更低的首付比例，更优惠的贷款利率，更长的还款期限获得贷款。对于特殊的群体，政府还可以对其进行利率补贴。

对于保障房的担保平台，我们还可以引入差别化的担保机制。对保障房购买者提供相应的阶层担保，按照行业、区域、职业等进行不同程度的保证，对符合政府政策导向的行为群体进行更大力度的担保，比如对严格遵守“计划生育”政策的家庭给予住房保障消费担保，对违背政策发生超生行为的家庭就不能提供保证。对于保障房投资主体而言，对开发符合政府鼓励的产品类型的开发商，政府可以对它的拨款速度和担保金额都优先安排考虑。

参考文献：

[1]吕燕，刘振强保障性住房融资面临的问题及应对[J].社会发展，2012（9）：58-59

[2]夏斯翰公积金贷款支持保障房建设的利弊分析[J].中国房地产金融，2011（11）：35-36

[3]黎显扬我国保障性住房融资模式之探究[J].基建管理优化，2012（1）：29-30.

[4]华伟，汪歆沁求解住房保障资金难题[J].探索与争鸣，2011（10）：60-61.

[5]高小慧，任旭基于BT模式的保障房融资模式分析与创新探索[J].工程管理学报，2012（4）：38-39