农村财政管理改革意见

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编者按：本文主要从改革的指导思想和目标；基本原则；改革的主要内容；工作步骤；工作要求这几个方面进行讲述。其中，基本原则包括坚持“六不变，三分离”的原则；坚持“既积极，又稳妥”的原则；坚持“因地制宜，分类指导”的原则；改革的主要内容包括运作方式、业务操作、系统管理、职能划分；工作步骤包括前期准备、全面实施、落实完善；工作要求包括加强领导，落实工作责任、精心组织，完善制度体系、通力合作，强化技术支撑、加强宣传，加大培训力度、严明纪律，确保政令畅通等，具体材料请详见下文：

乡镇财政建立以来，对巩固和加强农村基层政权建设、促进农村稳定和发展起到了重要作用。随着公共财政改革的不断深入，现行乡镇财政管理方式相对滞后，运行中暴露出一些矛盾和问题，乡镇财政管理方式已经不能适应发展的需要。按照有利于建设公共财政框架的要求及财政管理改革的发展方向，结合我区乡镇财政财务管理的现状，对下一步的改革，特提出如下实施意见。

一、改革的指导思想和目标

深化乡镇财政管理方式改革，是巩固和深化农村税费改革成果的重要举措，是缓解县乡财政困境的重要途径，是进一步规范乡镇财政收支行为，切实加强党风廉政建设的需要，也是强化财政监督职能，推进财政预算管理制度改革的必然趋势。改革的指导思想是：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,进一步巩固和深化农村税费改革成果，规范乡镇收支行为，促进乡镇依法组织收入，优化财政支出结构，防范和化解乡镇债务风险，确保基层政权的高效能、低成本运作，维护农村基层政权和社会政治稳定，推进城乡统筹协调发展，努力构建和谐社会，建设社会主义新农村。

通过乡镇财政管理方式的改革，严格支出顺序，提高乡镇支出的透明度，逐步加大财政转移支付的力度，建立激励与约束机制，提高财政资金的使用效率。确保乡镇机关的正常运转及教育、卫生、科技、农业等法定支出的需求，逐步化解乡镇债务，不断激发乡镇财政增收节支的内在动力，促进乡镇经济社会的和谐发展。实现预算的科学性、决策的民主性、运作的规范性、监督的有效性和使用的绩效性，初步形成有利于促进财政收入增长、有序规范财政支出、有效防范财政风险、有力促进经济社会发展的新的财政管理体系。

二、基本原则

实施乡镇财政管理方式改革的基本原则是：一是坚持“六不变，三分离”的原则。“六不变”即区乡（镇）财政结算体制不变；乡镇的预算分配权不变；乡镇资金的所有权、使用权和财务审批权不变；乡镇的独立核算主体不变；乡镇内部财务管理职责不变；乡镇债权债务关系不变。“三分离”即乡镇的资金所有权、使用权与管理权相分离；核算权与监督权相分离；收入环节与支出环节相分离。二是坚持“既积极，又稳妥”的原则。既要坚定改革的信心，又要注重调动乡镇参与改革的积极性和主动性；既要认定改革的目标和方向，又要重视改革的难度，循序渐进、整体推进；既要强化运作的规范性，又要不断提高运作的效率与服务的水平。三是坚持“因地制宜，分类指导”的原则。要在做好收入归集的同时，充分体现乡镇对资金的所有权、使用权不变；在严格规范支出的同时，确保乡镇的独立核算主体、财务审批权不变；在逐步加大财政转移支付力度的同时，进一步明确各乡镇债权债务关系不变。

三、改革的主要内容

(一)运作方式。根据上述原则,主要采取“收入归集，预算分编，指标控制，帐户特设，分级监管”的运作方式。

1.收入归集。乡镇所有收入均通过区财政部门指定的乡镇财政帐户进行归集，包括乡镇所有预算内收入和非税收入，对乡镇非税收入将通过“票款分离”的办法进行归集。

2.预算分编。乡镇根据区财政部门的指导意见，结合本乡镇经济社会发展的情况及财力可能，分别编制本级预算草案并按程序报批。严格预算执行，预算一经批准，不得随意更改。同时，根据经批准的乡镇本级预算，按照部门综合预算的要求，由乡镇编制乡镇机关、事业单位部门综合预算，乡镇部门综合预算包括乡镇机关及乡镇下属事业单位。乡镇在编制部门综合预算时,必须按照区财政部门的指导意见，逐步健全各种定员定额管理，制定科学的定额标准。

3.指标控制。乡镇预算一经确定，对乡镇本级预算及乡镇部门综合预算，导入“金财工程”指标管理系统，由区财政按预算指标实行监控，对超支出计划的，必须按制度规定通过规范的预算追加审批手续进行调整。进一步明确乡镇的审批权限和程序，凡乡镇本级预算需调整变动的，必须经过乡镇人大批准；部门综合预算超支的，必须报区财政部门审核后按规定程序办理。对乡镇的指标控制，采用现代信息技术，按预算类别，通过“金财工程”指标管理系统，分别设置控制权限，实行即时、动态监控。

4.帐户特设。按照实际核算的需要，乡镇在财政部门的指导下统一设置乡镇财政帐户、乡镇财务结算中心帐户、乡镇非税收入财政专户、乡镇专项资金帐户等四类银行帐户，分别用于核算不同的资金业务。

5、分级监管。对乡镇本级预算及乡镇部门综合预算由区财政部门实行指标控制与监管，乡镇必须按照预算指标进行支出，必须按照规定的程序进行预算指标的调整。凡属政府采购的支出项目，由乡镇在预算执行中按规定程序办理。对乡镇下属政府性投资公司及村级财务，则由乡镇按照规定负责监管。

(二)业务操作。按照业务核算的需要，进一步规范与界定乡镇总预算会计业务的核算功能。乡镇所有收入按收入指标归集到指定的唯一基本结算帐户，所有支出都必须在基本帐户中按支出指标分级划拨。严禁在各收入类帐户中直接办理支出，严禁在指定账户以外保留或开设其他账户。具体收支业务的核算仍由乡镇

办理。主要业务内容包括：

1.在乡镇统一设立乡镇财政帐户、乡镇财务结算中心帐户、乡镇非税收入财政专户和乡镇专项资金帐户，在规范各类帐户的功能与权限的前提下，上述所有帐户的资金由乡镇负责按规定进行核算与管理。

2.统一指导乡镇按照规范的程序与要求编制乡镇本级预算及部门综合预算，定期编报乡镇及部门分月用款计划。

3.乡镇在财政部门的指导下，统一设置具有专门用途和核算功能的账套，以满足特殊业务核算的需要。

4.进一步规范乡镇财政支出，所有乡镇财政支出来源一律由区财政部门和乡镇非税收入财政专户按预算指标拨付至乡镇财政帐户，再由乡镇总会计按批复的用款计划通过资金申拨系统将款项拨付至乡镇财务结算中心帐户和专项资金帐户。

5.规范乡镇财务结算中心业务，乡镇财务结算中心在预算额度以内办理对外支付和经费支出业务，按规定进行会计核算，保管会计档案，实行财务监督。

6.区财政部门通过现代网络技术，对乡镇收支预算进行指标控制和相应支出实行即时监控，并指导乡镇财务结算中心业务。

(三)系统管理。新的乡镇财政管理模式要在充分利用原有乡镇财务结算中心的基础上，结合我区正在实施的“金财工程”建设情况，充分应用“金财工程”管理软件系统，通过电子政务网络，使“指标管理”、“资金申拨”、“集中支付与集中核算”等“金财工程”核心业务软件延伸到乡镇总预算、乡镇机关及各事业单位。系统维护、数据库及管理权限的设置由区财政部门进行管理，区和乡镇按照职能分工，实行分级监管。

(四)职能划分。

1.区级的主要职能。指导乡镇本级及部门综合预算的编制；将乡镇月度用款计划纳入资金申拨系统；实行预算指标控制；按规定办理资金的拨付；监督乡镇预算的执行；指导乡镇按统一的规定进行会计核算；统一乡镇财政数据库的管理及网络的维护。

2.乡镇的主要职能。按规定科学合理地编制乡镇本级预算及部门综合预算；严格执行乡镇预算；按规定的程序与要求办理预算的调整与追加；审核报销凭据并按规定办理对外支付；具体办理相应会计业务核算与保管会计档案；编制财务决算报表并按要求及时报送相关的财务会计资料；指导、监督下属事业单位部门预算的编制与执行。

四、工作步骤

实施乡镇财政管理方式的改革，是一项复杂的系统工程，不仅需要观念的更新，而且还需要财政业务与现代网络技术、管理水平、服务水平的有机结合，按照合理规划、周密部署、突出重点、整体推进的要求。确保从20*年1月1日开始在我区全面实施，在推进过程中，采取以下工作步骤：

(一)前期准备阶段（20*年12月31日前）。在广泛调研的基础上，认真做好实施前的各项准备工作，对乡镇银行帐户、乡镇财务进行清理。进行各种业务软件的安装与网络的调试，不断优化业务流程。进行相关人员的业务与岗位技能培训。出台乡镇本级及部门综合预算编制的指导性意见等相关制度。

(二)全面实施阶段（20*年1月1日-20*年6月）。主要工作是账户清理全面到位，业务模式基本完善，相应功能正式运

作、配套性的制度与措施开始逐步到位，实际运作中出现的一些技术性问题初步得以解决。

(三)落实完善阶段(20*年7月-12月)。针对运行中的一些问题作进一步的完善，重点是完善落实各种制度及考核机制，建立监督机制、优化服务功能等，使整个运作既要符合我区乡镇的实际情况，又要符合管理的要求；既要体现规范性，又要体现灵活性；确保整项工作的推进达到规范、平衡、有序的要求。

五、工作要求

(一)加强领导，落实工作责任。乡镇财政管理方式的改革无论是其系统性和复杂性，还是其工作量，都远远大于此前的各项乡镇财政管理体制改革，为确保改革能顺利实现预期目标，全区各级各部门必须统一思想，创新观念，充分认识乡镇财政管理方式改革的必要性、重要性和艰巨性，全力以赴推进改革的深入开展。区政府成立专门的领导小组和工作机构，负责乡镇财政管理方式改革过程中各项工作的统筹安排和综合协调。各乡镇也必须成立相应的工作领导小组负责此项工作的开展。

(二)精心组织，完善制度体系。有关部门要根据改革的总体要求尽快制定相关的配套制度与办法，进一步深化、细化改革方案，做好各个环节的相互衔接，确保各项具体措施的严密性和可操作性，要形成一整套规范的制度体系。各乡镇也应根据改革的要求，进一步建立与完善各项财政财务管理制度，理顺乡镇内部的财务控制体系。

(三)通力合作，强化技术支撑。乡镇财政管理方式的改革必须依托现代信息技术，乡镇要充分利用现有电子政务网络为财政管理方式的改革提供必要的基础性技术保证，要结合电子政务建设，统一规划，全力推进网络技术的应用，切实满足管理与服务需要，实现便捷、高效地处理业务和信息交换。

(四)加强宣传，加大培训力度。乡镇财政管理方式的改革是一项新的工作，技术性、操作性、业务性都很强，各部门要及时认真做好宣传解释工作。全区上下要营造良好的氛围，创造良好的工作环境，做到目标统一，上下联动，密切配合，整体推进。各乡镇领导要统一思想，明确工作职责，确保乡镇财政工作站人员的相对稳定和工作精力。区财政部门要加强对财政工作人员计算机应用水平、业务操作能力的培训，尽快掌握相应的业务知识和操作技能，保证改革的顺利实施。

(五)严明纪律，确保政令畅通。各乡镇、各部门必须树立大局观念、组织观念和纪律观念，不得以任何借口讨价还价、以任何理由拖延或阻碍改革。这次改革是对各部门、各单位机关效能建设和先进性教育成果的一次检验，各有关部门要强化服务意识，改进工作作风，提高办事效率，为单位提供优质服务。各乡镇必须严格执行有关规定，自觉接受监察、财政、审计等部门的监督。不准转移资金、滥发钱物，不准私设小金库、擅自开设银行帐户。凡发现违规行为的，要进行通报批评；情节严重的，将严肃处理，并追究单位主要负责人和有关人员的责任。