城市地下空间开发利用建设管理对策初探
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摘要：随着新型城镇化的推进，受到土地资源缺乏、城市交通拥堵和土地使用效益不高等问题的倒逼，合理、有序地推进城市地下空间开发利用，对城市发展具有重要意义。本文首先分析了城市地下空间开发利用中存在的普遍问题和加强建设管理的必要性，然后从管理机制、规划体系、建设模式、信息管理等方面作了初步探讨，提出应对策略，得出适当结论。
关键词：地下空间；开发利用；建设管理；管理机制；规划体系；建设模式；信息管理
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、背景
地下空间是重要的自然资源,合理有序地开发利用地下空间,有利于拓展城市空间、缓解交通拥堵、优化城市环境、加强城市防灾避灾能力、提高土地资源的使用效益。目前，大多数城市土地资源缺乏、人口和建筑密集,地下空间在城市建设发展中的作用越来越重要。虽然我国地下空间开发利用起步较早,但大多数城市缺少科学、系统的规划,也没有专门的建设管理体系加以规范。导致地下建筑数量虽多,却呈现碎片化的状态,布局分散,各自为政,不仅造成资源浪费,也使得地下空间的整体功能不能得到有效发挥,甚至对后续的地下基础设施建设造成了阻碍。
二、目前城市地下空间开发利用建设管理存在的问题
我国城市地下空间开发利用中存在的普遍问题表现如下：
（一）地下空间规划体系尚未健全。地下空间规划尚未成为本市总体规划、分区规划和控制性详细规划的强制性内容，竖向分层、横向连通等地下空间开发中的基本要求尚未成为规划管理的法定原则，影响了整个规划体系对地下空间开发的引导和规范作用的有效发挥。
（二）建设过程中地下工程与地上工程之间、地下工程相互之间缺少应有的统筹协调。各类地下设施之间还存在争抢空间的无序现象，综合管沟等集约利用措施缺乏有效地推进。不仅难以实现地下工程间应有的互连互通以及地下公共设施的合理布局，而且影响了地下空间整体使用效能的提高。
（三）地下空间的信息数据不全、不准。地下管线的跟踪测量和地下空间地理信息集中汇交方面存在着制度不完善、执行不到位的问题，致使既有管线信息缺漏、失准，不仅使得后续地下空间规划的制定缺乏可靠的数据基础，而且存在着管线安全事故等城市安全运营的隐患，导致建筑施工过程中地下管线被挖断的事故时有发生。
（四）地下建设用地使用权供应制度不完善。地上建设用地使用权供应制度已形成体系，较为完善，但地下建设用地使用权供应与取得制度仍然存在着针对性不强、政策导向不清的问题，不利于地下空间开发活动有效和有序地进行。
（五）开发利用率还不够。地下道路、地下停车库等设施建设还需要积极推进，以有效解决交通拥挤、停车难等现实问题；市政场站、架空线等市政设施利用地下空间的程度还有待提高，以释放更多地面空间、优化城市景观；文化、体育、商业、物流等可地下化的功能还有待扩大应用，以完善用地结构、优化城市功能。
三、城市地下空间开发利用建设管理的对策
针对以上问题，我国的地下空间开发利用建设管理应该从管理机制、规划体系、建设模式、技术体系、信息管理等全方位、多角度考虑，建立综合体系，引导和规范地下空间的开发建设行为，为安全、有序、高效的开发城市地下空间提供保障。
（一）关于地下空间的行政管理机制
通过地方立法或发文的形式，明确城市地下空间规划建设的部门职责，要从有利于组织实施的角度考虑，设立或指定综合统筹部门；按照各自职能分工，明确相关专业部门的各自职责，分别负责地下空间开发的规划和用地管理、地下空间开发建筑活动的监督管理和地下市政基础设施建设管理的综合协调、民防工程建设的监督管理和地下空间开发兼顾民防工程的监督管理、地下建构筑物的权籍管理和交易管理等。涉及到的有关部门，按照各自职责，做好相关管理工作。
（二）关于地下空间的规划体系
城乡规划是引导和规范土地开发活动的重要法律制度，将地下空间规划内容纳入城乡规划编制范围，是有序合理利用地下空间的法定保障。针对目前城乡规划编制中地下空间规划内容缺漏不全的问题，需明确城乡规划编制中关于地下空间规划的要求：其一，在总体规划层面，明确地下空间规划是总体规划的组成部分，所有总体规划均应包含地下空间规划内容。其二，在控制性详细规划层面，从必要性和可行性考虑，区分重点地区和其他地区，实行差别化管理。对重点地区控制性详细规划编制中地下空间规划内容规定的编制深度是：明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共场所的连通要求；明确地下空间的开发范围、开发深度、使用性质，明确建筑量控制要求、出入口位置等内容。其三，在专项规划层面，强调专项规划与控制性详细规划的衔接，控制性详细规划覆盖区域内涉及利用地下空间安排的专项规划内容，经批准后需纳入控制性详细规划。
（三）关于地下空间的整体设计与统一建设
设计与建设是解决地下空间开发利用中地下工程与地上工程、相邻地下工程之间不衔接、不协调问题的关键环节。控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，需要通过设计与建设才能最终实施。大部分城市在集中开发区域，虽然在控制性详细规划中有明确的地下空间规划要求，但由于设计环节未予落实而未能实施。地下空间开发具有不可逆性的特点，地下工程一旦完工后，不仅难以通过重建来弥补既有缺陷，而且致使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都受到影响，甚至无法实施。针对以上问题，可规定集中开发区域的地下空间开发必须实行整体设计制度：一是整体设计、分别建设，即涉及地下空间的各项建设工程设计方案必须首先由集中开发区域的管理机构综合平衡后报规土部门审批；然后由各建设单位按照规土部门批准的、经过综合平衡的设计方案分别进行建设。二是整体设计、统一建设，即由集中开发区域的管理机构对地下建设工程进行整体设计、统一建设；建成后的地下空间，可以单独供应，也可以结合地上建设用地使用权一并供应。
（四）关于地下空间的信息管理
地下空间信息的准确与否，直接关系地下设施能否有效运行和城市安全。纵横交错的各类管线在地下形成了庞大、复杂的网络系统。但是管网信息不全、数据失准的问题较为严重，是威胁城市安全的一大隐患。为此可将管线跟踪测量制度纳入地方性法规或文件的规范内容，要求建设单位必须在地下管线工程覆土前，通知测绘单位实施跟踪测量。
四、结语
综上所述，城市地下空间开发利用要用超前的理念去谋划，用科学的规划去引领，要完善规划体系，提高地下空间开发利用在规划中的地位。将地下空间开发利用作为各层面规划的强制性内容；要强化地下空间规划与其他相关规划的统筹与协调。要积极探索建设模式，因地制宜地推进地下空间开发利用。
参考文献
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