惠民资金直拨模式的分析与实践

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摘要：金融国九条提出要“加快金融服务现代化建设，全面提高金融服务水平”。岳阳市中心支库改进工作方式，创造出惠民资金的直拨模式，较好地实现了政策的要求。本文对惠民资金直拨模式的设计及运用状况进行了解读。

关键词：财政补贴资金 批量拨付 清算

一、现有惠民资金划拨方式分析

目前的财政补贴款拨付模式，属多环节传递拨付模式，其基本环节如下：

财政部门拨付补贴资金――人行国库依据财政部门提供的拨款指令划转至资金主管部门在金融机构开设的专用过渡账户――主管部门通过专用过渡账户划拨到乡镇政府或其他相关部门（如劳动局、民政局）在银行开设的账户――银行将资金分解拨付到最终收款人账户，或由相关部门将现金直接发放到收款人手中。

以县级粮食直补资金为例，其操作模式大体如下：县级邮政银行（农信社）为农户开设专户用于补贴资金的拨付――财政部门开具预算拨款书拨付补贴资金――人行国库将资金拨付到农业发展银行专户（即资金主管部门在金融机构开设的专用过渡账户）――资金主管部门将资金从农业发展银行转划到邮政银行（农信社）补贴资金户――邮政银行（农信社）将资金分解拨付到各农户。调查显示，上述拨付模式存在明显不足：

（一）资金拨付环节多导致拨款到户效率不高

据岳阳市财政部门反映，尽管岳阳财政补贴资金发放实行限时工作制，但传统的手工操作仍然制约了工作效率，拨款到户一般需要1周，最快也需3天时间，个别补贴资金到位效率更低。如岳阳县支库反映，辖内水库移民补贴一般在2周以上才能到账。华容县支库反映，计划生育补贴从计生局向财政局提交补贴明细，到邮政储蓄银行将款项划转至各补贴人账户需时1周；新农村合作医疗补助从享受医疗补助患者上报发票时开始，一般要2-3个月时间才能补贴到患者手中。

调查显示，补贴资金到位效率低一定程度影响到补贴效果。如2008年以来，化肥、农药、种子等农资价格均出现了较快上涨，有的价格甚至翻番。农民获得各项补贴的时间滞后于政策制定所依据的价格基点，拿到的补贴抵不上价格的涨幅。这种补贴发放的“时间错配”问题影响了补贴效果。

（二）部门利益驱动，使得惠民资金拨付时间人为延长

随着国家惠民政策的普及，惠民补贴资金量越来越大，逐渐成为相关部门争宠的香馍馍，纷纷利用管理中的漏洞谋利。一是资金管理部门有意延缓资金拨付，赚取银行利息。如以部分数据采集不完整和不准确为由，推迟整个资金拨付，利用资金在途时间获得利息收益。二是有意增加中间环节，平衡银行关系。如某县涉农补贴资金委托邮储银行发放，但为了平衡与农信社关系，将资金账户开设在农信社，客观上造成资金运转的环节增加。三是委托银行为了完成存款考核任务，故意放缓资金的分解拨付速度。这些，都延长了惠民资金的拨付效率。

（三）补贴资金未实现全封闭运行，易滋生截留挪用等现象

对财政等相关部门的专项资金调查反映，财政资金在下拨过程中，因为未直达最终收款人账户，资金运行的中间环节易产生漏领、冒领、挪用截留惠民资金等现象。岳阳市财政局调查表明，农村税费改革后，由于村提留取消，少数乡村从财政获得的各类转移支付难以维持村级组织运转，出现了个别村组干部扣押农民补贴维持村级组织运转等现象，由此也导致了部分农民对村级组织意见大甚至上访等问题。此外，一些部门也出现“以补抵收”现象，如华容县支库反映，个别学校将义务教育“两免一补”专项资金未直接发放到学生手中，而是直接冲抵学生生活费，引起了部分学生家长的不满。

综上，当前各项惠民措施出台的频率、补贴资金规模的增长、拨付时效要求的不断提高，使得传统的资金拨付模式已不适应需求，需要革新。

二、惠民资金直拨模式设计与运用实践

（一）惠民资金直拨模式设计

1.主要流程。按照“便民、高效、直达”的要求，惠民资金直拨省略了财政将款项拨往金融机构专户的中间环节，财政部门开具拨款书至人民银行国库部门，同时将批量拨付信息（拨付明细）发送到国库部门，国库以小额批量拨付系统为依托实行批量处理，实现涉农惠民资金从国库账户“点对点”高效直拨到最终收款人账户，时间在途时间大大缩短。具体流程如下：

2.具体模式。分城区和县市两种模式办理。

第一，城区库由中支国库科统一办理。具体流程如下：国库依据财政部门开出的汇总支付凭证借记“涉农资金发放户”，通过财政资金批量拨付系统接收批量拨付信息并导出已加签电子信息，系统自动审核通过后，通过国库会计核算系统发送小额贷记批量包，将款项直接汇划至收款人账户。批量业务发送成功后，国库将汇总支付凭证回单联及发放明细信息反馈财政部门。

第二，县支库在中心支库协助下分别办理。具体流程如下：县支库通过财政资金批量拨付系统接收财政部门发送的批量拨付信息，自动加签后导出并发送至中支国库科；同时，县支库通过国库内部往来将资金划拨到中心支库，中心支库收到县支库的资金和加签电子信息，由系统自动审核后，发送小额贷记批量包，将款项汇划至收款人账户。批量业务发送成功后，中心支库将已发放的明细信息回传至县支库，县支库收到中心支库已确认发送的信息后将汇总支付凭证回单联交财政部门。

（二）运用实践及成效

2009年以来，国库岳阳市中心支库与辖内各支库，与辖内各级财政部门通力协作，成功实现了多项惠民补贴通过国库直拨到户。2009年7月2日，平江县支库首次通过财政资金批量拨付系统，依托小额支付系统成功将127笔75600元的“在职村干误工补贴”直接拨付到127户收款人账上。2009年开办至今，辖内共实现了5个县（区）、32个批次、8个项目、58895户（次）农户、3747.16万元惠民资金直拨到户，相关经验被总行推介。

实践证明，相比过去的拨付模式，新的“惠民资金直拨”模式具有较多优势，效果也较明显：一是能极大地提高资金发放效率。直拨模式省略了财政将款项拨往金融机构专户的中间环节，直接由国库拨至收款人账户，能确保资金在1天内到账，最迟也可次日到账。二是确保了资金安全性。减少了财政资金在国库体系之外流转，管理、发放、对账环节均由财政与国库互相监督制约，改变了由银行专户发放环节多，手工录入涉及人员多的现状，减少了资金风险。三是顺应了国家公共财政的要求，有助于推进财政国库体制改革。避免了暗箱操作，加大了对资金落实情况的监督力度，有利于国家对专项资金的监督。试点经验可为其他财政资金纳入国库管理提供借鉴，促进加快财政国库体制的改革步伐。四是“惠民资金直拨”消除了过去可能导致补贴资金截留的中间环节，大大提高了资金汇划速度和到账率，能使农户快捷、安全地享受到国家惠农政策，不仅得到政府部门认可，也深受农民朋友欢迎，是一项真正的民生工程。

（三）困难与问题

一是县支库清算渠道窄，影响资金清算速度。目前，县支库是大额支付系统和小额支付系统的间接参与者，与其他银行进行资金清算要经过中心支库内部往来或手工同城进行，速度慢，信息不能打包发送，不利于国库创新服务工作的开展。

二是实现财政支出联网主客观因素多。实现财政支出联网需要财政进行设备的支出和开发应用系统的支出，县级财政在原有基础上虽取得了较大发展，但仍然底子薄，不能承担系统开发费用，影响了财政实现支出联网的速度。

三是财政批量拨付明细文件中如果个别收款人账号、户名存在非法字符（如空格等），会导致小额业务处理时出现已发送成功但支付系统未记账的情况，致使整个小额批量包的全部收款人均不能及时收到款项，只能采取删除错误文件后重新进行相关的业务处理，延误了资金到账时间。

三、有关政策建议

（一）实现县支库为大、小额支付系统的直接参与者

国库服务创新和业务拓展后，大量财政专项资金将通过国库直接进行拨付，国库对外的资金清算业务量成倍增长，原有的内部往来和手工同城方式已不适应业务发展的需要。建议加强对TBS系统结构改造，加速数据集中和集中核算进程，给予各级国库支付系统的操作权限，成为支付系统的直接参与者，

（二）建立惠民资金拨付管理公共平台

由政府主导，财政、国库等部门参与，将惠民资金拨付信息采集部门、财政集中支付局和国库进行联网，实现惠民资金拨付从信息采集、资金拨付到资金分解的不间断链条式服务，实现信息共享，减少重复录入，缩短资金拨付时间。

（三）完善支付系统功能

针对小额批量包中遇到空格或特殊字符不能正常处理现象，建议完善支付系统，能对一些特殊字符进行识别，做出适当处理，减少不必要的在途时间，尽快让补贴资金及时到达收款人。

（四）统一规范有关的业务操作行为

目前的业务操作流程，主要为各级国库与财政部门根据地方实际共同协商制订，可有效确保惠民资金直拨模式的顺利进行，但这种制度不具备统一性，所适用的层面也较单一。建议上级统一规范操作行为，规范监督管理，达到有效防范国库核算系统风险，确保惠民资金安全、快捷、准确拨付到位。

（作者单位：国家金库岳阳市中心支库）