政府在社会管理中存在的问题与职能转变探析

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摘要：长期以来，如何科学地定位政府职能和界定权力边界一直是困扰各国政府的重要难题。建国至今，我国政府的权力边界模糊，政府在社会管理中职能定位不清晰，这给经济社会发展以及人民生活带来了一定程度的影响。笔者从对当前我国政府在社会管理中所存在的一些问题的探讨出发，针对具体问题提出了政府在社会管理中相应的职能转变方向。

关键词：政府；社会管理；公共利益；职能转变

一、问题的提出

在任何国家，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。我国政府的社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。然而总体上，我国政府的社会管理功能依然比较薄弱，在进行社会管理的过程中，存在着许多亟待解决的问题。这些问题不仅对公民利益造成直接或间接的潜在威胁，还在一定程度上影响到社会的健康稳定发展。

十报告中指出，政府要积极转职能，深化行政体制改革，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平。当前中国正处于体制机制转轨的重要时期，在深化改革的道路上利益关系错综复杂，社会发展险象环生。这些都需要政府进一步审视和反思自身在社会管理中存在的种种问题，不断加深对社会管理过程中应然角色的认识，并进行相应的职能转变。

二、当前政府社会管理存在的问题

长期以来，由于受几千年来国家与社会同质同构历史因素的影响，我国政府的权力边界划分和职能关系的处理较为模糊。政府在社会管理中该管什么、管到何种程度以及不该管什么方面等问题不甚明了。当前政府在社会管理中存在着一些需要解决的难题，具体而言，主要表现在以下几个方面。

（一）社会管理重经济发展，轻社会发展

建国以来，我国的社会管理存在过度重视经济发展而忽视社会发展的问题。相对于经济的快速发展，社会领域的发展较为滞后。重经济发展在政府部门绩效考核中主要表现为在设定发展目标时只注重经济建设指标，而忽视社会发展指标；对领导干部的考核制度存在一些问题，在很大程度上仅将经济增长作为衡量干部政绩的最重要的指标。社会发展过程中，经济是基础，但单纯的经济增长并不能带来社会的全面发展。在重经济发展的价值导向下，一些地方政府搞出了多种“形象工程”，不仅劳民伤财，造成资源浪费，财政吃紧，还在客观上导致了社会的不良发展，由此产生、积累了诸如环境污染、贫富差距加大等社会问题。

（二）社会管理方式比较单一

目前，我国政府在进行社会管理时方式仍然较为单一，以罚代管，以罚代法等现象比较突出，而不善于灵活地处理问题，未能运用柔性、平等对话的方式以及经济、行政、法律等综合手段进行管理。同时，社会管理的执行过程还缺乏一定的透明度，这种情况有时会造成政府与社会公众之间的信息不对称问题，影响到政府社会管理活动的有效开展。此外，由于在社会管理过程中，政府对自身职能的界定不够清晰，如何向社会中转移职能以及转移哪些职能尚未形成成熟的机制，使得一些可以向社会转移的功能没有得到有效转移，这在一定程度上抑制了社会力量的发挥。当前，我国政府与社会的互动格局需要进一步优化，社会管理的方式也要走向多元化。

（三）公共产品与公共服务的提供能力和现实需要存在一定差距

根据社会需要，提供公共产品与公共服务是政府的一项重要职责。当前我国经济社会的高速发展使得公众对公共产品与服务的需求急剧增加，这种现象在教育、医疗、住房、环保等领域表现得尤为突出。然而，我国政府的公共服务能力与现实需求之间还存在着一定差距，公共服务的提供方式较为单一，服务范围和内容存在城乡差别，服务体制不够完善，服务效率也有待提高。这些矛盾给人们的生活带来了许多不便甚至会引发一系列社会问题，这不仅对社会秩序和社会的正常发展产生着不利影响，还会在一定程度上损害政府的形象与公信力。所有这些都要求政府不断强化公共服务能力，以减少公共产品与服务供需之间的矛盾。

（四）社会管理中面临的社会矛盾不断增加，利益纠纷关系复杂

随着我国改革开放的深入推进和社会主义市场经济的进一步发展，社会组织形式以及不同利益主体之间的关系日趋多样化。现阶段，我国经济总量不断增加，已跃居世界第二，但人均收入水平依然较低，不同群体之间收入差距不断拉大，城乡、区域之间发展还很不均衡。这些情况构成了社会矛盾不断增加的潜在因素。政府在社会管理过程中面临的许多社会矛盾相互交织，并日益呈现出多发性、群体性、复杂性、长期性等特征，危害到社会公众利益和社会的和谐安定。同时，社会管理中所要处理的各种利益关系错综复杂，这在很大程度上增加了当前政府社会管理的难度。

三、政府的职能转变方向

社会管理既是构建和谐社会的迫切要求，也是我国行政管理体制改革的一项重要任务。提高政府的社会管理能力是维护公民利益、实现社会健康发展的应有之义。当前我国政府要针对自身在社会管理中存在的问题，实现自身的职能转变。

（一）推动政府职能向经济建设与社会建设并重转变

长期以来，我国政府在进行社会主义现代化建设的过程中，在以经济建设为中心的理念导向下，对诸如社会、文化等方面建设有所滞后，这在一定程度上导致了各领域发展的不协调，产生了许多社会问题。因此，在全面深化改革的新阶段，要推动政府职能向经济建设与社会建设并重转变，政府在追求经济增长的过程中要注重谋求社会各领域的综合发展，促进人力、物力、财力等资源利用进一步向社会建设领域倾斜。与之相应，要将以GDP指标为上的政绩价值取向转换为重视反映社会发展总体水平的综合指标体系。同时，还要对我国当前的干部政绩考核与责任体系进行改革，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。根据实际需要，在现有的政府绩效评估过程中加入一些新的指标，如医疗教育、生态环境、社会治安等指标来考核政绩，并使之与领导干部的晋升、任用、奖惩等内容相结合，以此促使领导干部在工作中对所存在的不足和问题进行深入反思与改进，更好地对广大人民群众负责。

（二）培育公民社会，促进社会管理方式与主体的多元化

盖伊・彼得斯认为，“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受”。我国政府在进行社会管理的过程中，要深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，善于灵活运用多种方式进行社会管理。现阶段，在我国公民参与意识、参与素质和能力不断提高，社会组织快速发展的政治生态环境下，政府要以此为契机，不断深化对政府与社会关系的认识，合理界定政府与社会权力边界，重点培育和完善我国公民社会，积极引导社会组织力量及社会公众参与到社会管理中来。政府通过不断整合各种社会资源，以合法合理的程序将社会管理方面的部分权力和职能转移给社会承担，从而构建政府与社会的新型关系，建立健全多元化的社会管理格局。

（三）强化公共产品与公共服务的提供能力

公共产品与公共服务的有效提供，关系到公民的生活质量和社会的稳定有序发展。当前社会形势下，我国政府应该从以下三个方面来提高公共产品与服务的供给能力：一是建立与健全公共财政体制，加大政府对公共产品和公共服务的投入；二是要统筹兼顾，建立覆盖城乡的公共产品和公共服务供给体系。尤其要重视农村公共产品和公共福利的供给，加大农村公共服务建设的力度，实行城乡无差别服务，切实解决城乡失衡问题，实现城乡公共服务事业的和谐发展；三是改进公共服务方式，推进公共服务体制的创新。在公共服务领域打破垄断，引进竞争机制，形成公共服务提供的多元化主体模式，提高公共服务的效率；充分利用现代科学技术和手段，推行电子政务，建立电子政府，拓展公共服务的发展空间，增强公共服务的品质、效率、回应力和能力。在政府实际活动的开展过程中，要将这些措施落到实处，并针对实践中产生的新问题对配套政策加以改进。

（四）提高处理社会矛盾的能力，维护社会稳定与公共利益

政府是社会公共利益的代表者，在实际工作中要为人民群众的根本利益着想，协调好、解决好各类不同的利益冲突。转型时期的中国，社会发展还很不均衡，存在着复杂多样的矛盾，社会不稳定因素不断增加，突发事件与危害着社会稳定。因此，各级政府在社会管理过程中应从大局出发，不断对社会发展中的矛盾演变规律进行系统而深入的研究，在正确分析矛盾特点和成因的基础上采取多种对策：一是积极借鉴国外政府在社会管理过程中处理矛盾与利益纠纷的有益经验，并根据我国实际，建立全方位、多渠道、法治化和系统性的矛盾调节机制；二是要高度重视社会公众的利益诉求，正视现实中的利益矛盾。在实践中建立起社会舆情汇集和分析机制，畅通民意表达渠道，充分听取人民群众的意见，并综合运用多种合法手段，及时有效地解决群众所反映的问题；三是要深化改革，加快发展，真正使发展成果惠及全体人民，在发展中解决各种问题。

参考文献：

[1]唐铁汉.加强政府社会管理职能的思路与对策[J].理论动态，2005（10）.

[2]盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[3]丁俊华.论构建和谐社会进程中的政府角色定位[D].河南大学，2007.

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）