专业上的自主和资源上的依附:关于社会组织与政府关系的再思考
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摘 要： “依附式自主”是关于社会组织和政府关系特征的代表性观点，但是从差异性视角对此进行推进性补充，也是很必要的。基于案例分析认为，社会组织在政策和资金方面对政府具有高度的“依附性”特征，而在以人才为载体的专业技术方面具有一定的“自主性”。这一发现的重要意义有助于进一步厘清政府、市场和社会三方在公共服务供给领域的关系和角色，也有助于对“政社分开”做进一步思考。
关键词： 政府；社会组织；自主性；依附性
中图分类号：C916
文献标识码：A 文章编号：1671623X（2016）06006306
一、研究背景与方法
随着社会经济发展，公共服务需求日益增多，而市场、政府和社会是公共服务三大供给主体，但市场供给会因“搭便车”存在而导致短缺，政府供给会由于信息不足而导致效率低下，社会组织则会由于“志愿不足”而导致积极性不高。[1]因此，自20世纪末期以来，部分欧洲国家不断推动公共服务供给主体多元化改革进程，以便充分有效地动员社会力量参与公共服务供给，最典型的做法就是政府向社会组织购买公共服务，这种做法逐渐辐射影响到中国香港及内地诸多地区或城市。因此，政府和社会组织在公共服务领域的合作及其关系研究是学术界关注的热点问题之一。
从学理上来看，国内学术界主要对社会组织的重要作用、特征、社会组织的生长过程、社会组织与政府之间的互动关系、社会组织与政治现代化之间的关系等进行了广泛而逐步深入的研究。[1-7]黄晓春等认为社会组织具有弥补政府和市场不足、促进社会整合、推进社会管理创新等重要作用；[2]之所以如此，黎熙元认为是因为社会组织在公共服务供给方面具有政府和市场不具备的特征：获取信息的充分性、反应迅速、具有较强的资源动员能力从而能够凝聚更多的社会资本和较强的专业性。[1]对社会组织的成长、发展及未来走向的研究主要探讨了社会组织与政府及市场之间的复杂关系。其中，社会组织和政府之间的关系是这一研究领域的重点，这不仅表现在研究成果数量上的不断增多，还表现在各种观点相互争论上。比如，有研究使用“不完全合作”来概括NGO的行动策略[3]。也有研究发现社会组织在当前中国特定制度环境下，采用各种组织策略来拓展自身资源并获得发展机遇，并试图用“非协同治理―策略性应对”这一理论框架来解释两者之间的关系。[2]有研究则依据社会组织和政府互动情况的频繁程度归纳出了四种合作模式，即强伴生、伴生、弱伴生和无伴生模式。[4]还有“分类控制”[5]和“在参与中成长”[6]等分析框架或概念。上述任何一种解释，都似乎在回答社会组织行动策略选择问题。或许正因如此，有学者认为上述不同的观点在本质上都是沿着结构性与能动性两大视角展开，并指出社会组织在总体上呈现出“依附式自主”特征。[7]不难发现，现有研究对社会组织和政府之间关系的基本判断是，二者的关系基本上介于依附性和自主性之间，并且随着社会组织的阶段性发展而不断变动。但是，从形式和内容的辨证关系来看，“依附式自主”只是从形式的角度对社会组织和政府的关系形式进行了经典性概括，因此从内容的角度对社会组织与政府的关系进行探讨就显得很有意义。也就是说，“依附式自主”需要从差异性的角度来做进一步的阐释，即社会组织究竟对什么具有依附性？又在哪些方面具有自主性？在经验层面又是如何表现的？
中国社会转型为研究社会组织的发育和发展提供了难得的观察机会，特别有助于回答上述问题。本研究团队在2014年对湖南省三家养老服务型社会组织进行了为期两个月的社会调查，主要使用了个案研究法、结构式访谈法和文献法，对三家机构的负责人、一线员工、服务对象和相关政府工作人员进行了访谈，并将访谈录音转换成逐字稿；同时，收集到了三家机构的概况介绍、工作日志等一手资料。在最近十多年，随着政府向社会组织购买服务等社会服务供给新型模式的兴起和老龄化的加剧，养老型社会组织不断产生，本文所涉及的Y、D、F三家服务中心（站）分别是公办民营、公办公营和民办民营性质的养老服务机构，因此能够基本代表国内现有养老型社会组织。本文试图基于上述三家社会组织和政府关系的实证调查来探讨社会组织在哪些方面对政府具有“依附性”，又在哪些方面表现出一定的“自主性”。
二、个案及其分析
（一）案例描述
1.案例1：Y中心
（1）基本概况。Y中心是湖南省长沙市一家集老年人休养、文化娱乐、医疗康复保健于一体的综合利机构，主要承担Y区“三无、五保”老人，以及老、弱、病、残等特殊老年人的政府集中供养，同时兼顾社会福利性寄养。从发展历史来看，其由Y区民政局主办，在2010年委托一家专业化养老服务公司即K公司负责具体运营管理，是湖南省首家公办民营性质的福利机构。Y中心位于Y区M社区，占地12.8亩，主要分“休养楼”和“老人之家”两个区域，有房间160套，供养床位300张，共有员工56人。在2013年12月，该中心入住机构的老人有210人，日间照料的老人有40余人，享受居家养老服务的有415人。①在经营和服务理念上，该中心倡导“亲情养老、科学养老、文化养老、环境养老”，努力追求让接受服务的老人真正的感受到家的温馨、家的幸福和家的快乐。
（2）主要服务内容和运作方式。在K公司正式接手运营之后，Y中心从性质上由过去的公办公营转变为公办民营，并采用上级政府积极倡导的政府购买服务向Y区辖区内有需要的老年人提供日间照料、居家养老、上门服务等多种类型的养老服务。从运作方式来看，主要包括对象认定、服务流程和服务监管等。服务对象主要是需要提供居家养老服务和需要“政府供养”的老年人，其中享受居家养老服务的老人被划分为A、B、C三个等级，分别享受300元、200元、100元的套餐，如果这些老人入住养老院，中心会相应的减免费用，但不再提供其他额外服务；中心共有27个需要“政府供养”的老人，其中24个是“三无、五保”老人，另外3个享受政府补贴和减免相关费用。②服务流程主要包括服务预约、服务登记、服务开展、服务监管和费用结算等。在服务监管方面，主要实行“三方监管”：机构监管、社区监管和政府监管。关于费用结算一般采用“先服务后付费”的方式，即Y中心按照Y区民政局的相关文件每季度到相关部门领取费用。Y中心近年来不断获得多项荣誉，如“长沙市养老协会副会长单位”“湖南省敬老模范单位”（2012年）、湖南省“标准化服务示范单位”（2011年）、“全国百家杰出养老服务机构”（2010年）、“湖南省敬老模范单位”（2012年）、湖南省“敬老文明号”（2012年）和“湖南省农村综合性养老服务示范单位”等，并多次接待国家、省、市领导的视察和兄弟省、市、区同仁的参观，已成为全省民营养老服务行业的领跑者。尽管Y中心具有浓厚的“官方”背景，但也面临着诸多难题。
2.案例2：D中心
（1）基本概况。D中心是湖南省Z市民政局首家注册的社会工作服务机构，在2013年由广州市DT社会工作服务中心③负责人在当地政府的大力支持下创办，属非营利公益性社会组织，从其成立至今一直得到Z市政府的大力扶持。机构现有总干事一名、督导一名、专业社工7名和志愿者若干名。④
（2）服务内容、方式和资金来源。从服务内容和方式来看，该中心通过承接政府购买服务方式向辖区内的老年人提供养老服务，并逐渐向青少年、家庭、残障人士和外来工服务以及志愿者队伍建设等综合领域拓展。此外，D中心在Z市政府的大力支持下还成立了Z市首家社区综合服务中心，主要采用1+3模式开展工作，即以老年人服务为重点，辅以家庭服务、儿童青少年服务和志愿者队伍建设。其目的是通过试点的方式协助Z市政府营造和谐的社区氛围，建立互助互爱的“幸福社区”。
从D中心的成长过程来看，是Z市政府和广州DT社会工作服务中心“联姻”的结果。从组织成立和运转所需资源来看，Z市政府为D中心免费提供了场所、资金支持、媒体宣传和政策支持等，广州DT社会工作服务中心主要从专业技术上提供指导和扶持。比如，D中心在2013年12月得到了Z市民政局64万元福彩公益金的支持，Z市领导多次莅临中心考察和指导工作。⑤另外，D中心的顺利运转还得益于当地媒体有效及时的宣传报道，从而扩大了社会影响和社会认同，创造了良好的社会发展环境。总之，从D中心的成立和前期运转来看，专业技术主要由广州DT社会工作服务中心提供指导支持，而资金、场所等“物化”资源则主要依赖于Z市政府。
3.案例3：F站
（1）基本概况。F站的全称是“湖南普亲F社区养护站”，是海南普亲老龄产业发展有限公司⑥在长沙市设立的连锁性居家养老服务机构，属于民办民营的社会组织，于2013年5月19日（国际助残日）开业，办公和服务场所位于长沙市某社区，秉持“安全、自立、尊严”的服务理念，并不断吸收国际领先养老理念，以“专业化、科技化、标准化、市场化”为标准来完善服务，共拥有20多个床位，居住着20名来自长沙市各区的失智失能老人。⑦
（2）服务内容和方式。F站除了主要为失能失智老人提供长期照护、康复活动、心理慰藉等服务之外，还计划向所在社区及周边社区提供社区老人托养服务，其服务方式主要分日托（老人白天托养晚上接回）、机构休息（短期日托）、全托（老人全天托养）和特殊项目护理（功能康复训练、洗浴、理发等），主要提供生活护理、康复护理和医疗护理三个方面服务，具体服务内容主要有日常生活专业照护、针对残疾制定个性化营养餐、日间活动安排、辅助饮食三次、专业护士24小时照护和持续模糊监控，并且每项服务都有详细的收费标准和服务标准。
（3）收支情况。从收集的资料来看，F站从成立至笔者调查期间一直处于亏损状态。具体而言，F站的资金来源主要来自于服务经营性收入和政府对失智失能老人的部分补贴。F站对每位失智失能老人的收费标准是2 200―3 300元之间，这方面的收入大致是每月5万元，长沙市政府对每名失智失能的老人每月补贴100元，社区老人托养服务因场地有限尚未开展因而没有相应的收入。以上收入加起来一年就是60万元左右。再从支出来看，12名员工工资支出大概是每年50万元，每月要向社区缴纳4 200元的场地租金，再加上按照商业用水用电的标准收取的水电费和办公经费等支出，年支出额在60万以上。因此，从收支情况来看，F站在过去的一年基本处于亏损状态。⑧
对F站和政府的关系以及未来的发展，F站站长说“希望能够和政府合作，实现政府购买养老服务，希望政府能在F站用水用电方面给予优惠或减免。毕竟处于起步阶段，目前主要是使其运转起来，按照总公司的设计是想为下一个机构的成立进行人才储备。”
（二）案例分析
从实践和理论的综合角度来看，社会组织的成长和发展主要依赖于政策、资金和人才这三大基本要素。政策供给的唯一主体是政府，社会组织产生的合法空间和发展的制度支持都由政府提供；资金来源渠道可以多元化，大部分来自于政府财政支持，也可能来自于社会募捐以及其他途径，这是社会获得组织物质资源和人力资源的基本保障；人才的供给越来越具有市场化的取向，但少不了政府的宏观调控和政策干预，这是社会组织专业性的基本载体，也是社会组织的核心竞争要素。因此，主要从这三个方面对案例进行比较性分析。
1.政策支持方面
政策供给的唯一来源是政府，而且直接或间接影响到资金和人才这两大要素的供给。政策支持主要包括制度供给、资金和税费减免等方面的支持和优惠。通过三个案例的对比可以得出，地方政府的支持对于社会组织的成长和发展非常重要，三家社会组织和政府的关系可谓是参差不齐。Y中心作为公办民营性质的机构，官方色彩最为浓厚，但也拥有一定的市场色彩即试图拓展更多的社会化养老服务。Y政府通过制定颁布相应的政策让政府购买养老服务成为双方合作的制度框架，形象地说就是Y政府通过制度化的方式雇请了一个“管家”即K公司打理原来的工作。而K公司接手了Y政府原有的场所和基础设施，也拥有稳定的服务对象群体，一方面为K公司节约了基础建设的投资，另一方面能够保证最基本的资金来源。如果说Y中心是政府力量和市场力量合作的产物，那么D中心则是政府力量和已经成熟的社会组织合作的结果，两者相似之处是都具有较为浓厚的官方背景，D中心也是得到了Z市政府的政策支持，比如免税、媒体宣传和人才引进等。上述两家社会组织在政府的支持下，可谓是如鱼得水，运转状况比较良好。而F站作为大型养老服务公司在长沙市孵化的民办民营的养老机构，尽管享受了长沙市政府对失智失能老人的补助政策，但毕竟是杯水车薪，而且还要向所在社区缴纳场地租赁费和按照商业用水用电的标准缴纳水电费，而这些对于Y、D中心而言一律由地方政府买单。总之，从政府政策支持的程度来看，Y、D中心的受益程度远远高于F站，而且在很大程度上直接影响了三家社会组织的日常运转特别是资金来源和机构的收益。
2.资金来源或收益方面
社会组织的资金来源应该是多元化的，但是从本文中的三个案例来看，却显得来源单一化。当然，这与湖南省社会经济发展水平尚不发达相关。从三家社会组织的资金来源看，Y中心主要通过政府购买服务获取资金，且来源稳定，Y中心还通过社会化养老、销售养老保健器材和药品等方式获得收入，总体而言处于盈利状态，这一点也得到了中心负责人的证实。D中心则完全依靠Z市政府的资金支持，比如在2013年12月就得到了Z市民政局福彩公益金的支持，办公和工作场所等一系列基础设施设备均由政府提供，还得到了水电费用减免和免税等优惠；由于D中心从建立开始就定位为非营利公益性社会组织，因而没有从事营利的计划和实际行动，也没有相应的收益。F站作为大型养老服务公司的分支机构具有明显的市场化经营取向，且在起初就将服务人群明确定位于“失智失能”老人群体，相应的服务费用是该站的主要收入。尽管有政府对“失智失能”老人的部分补贴，但毕竟是杯水车薪，而且F站没有享受到Y、D中心那样的政府在水电费用和税收方面的优惠和补贴，也由于F站尚处于起步发展阶段、服务人群单一、收入来源也单一化，因此，F站从建立伊始至笔者调研时就一直处于亏损状态。面对缺少政府扶持和收益亏损，F站试图努力似乎也只有通过提升专业技术服务的方式进行弥补，进而寻求政府和社会各界的认可和支持，以实现进一步的发展。也就是说，不断提升专业技术服务是像F站这样一些缺乏官方背景的社会组织的主要出路，同时也是这些社会组织的优势所在。
3.专业技术服务方面的对比
尽管专业技术服务的提升高度依赖于社会组织的资金支持或间接依赖于政府支持，但是从发展性的角度来看，专业技术服务水平及其所依附的人才才是社会组织的核心竞争力。因此，在得不到或很少得到政府支持的情况下，一些社会组织往往会通过“曲线方式”，即不断提升专业技术服务水平进而寻求发展，F站便是其中的典型。F站从诞生伊始就是一个具有企业性质的养老服务机构，其母公司是一家大型的、专业化的养老服务机构，无论从其服务理念、服务人群和服务内容来看，还是从其未来的发展规划来看，其专业化水平和发展趋势都十分明显，且不断吸收国际先进的养老理念和服务技术并融入自身服务和管理之中。对于一家处于起步发展阶段的社会组织，F站在专业技术服务方面却起点极高且具有一定的优势，这与其得到的政府支持和资金收益并不匹配。这背后的根本性原因就是专业技术服务提升所面对的是一个极为开放且自由的市场体制，这与政府支持形成了鲜明的对比。再来看Y中心，不仅有着坚实的官方背景，而且与专业化养老服务公司的结合越来越紧密。具体来看，Y中心自被K公司接手之后，首先在运营管理上进行了革新并成为其实现盈利的重要前提之一，其次是对一线员工和管理人员进行了专业化的培训，试图不断提高工作人员的业务素质和服务水平，其重要目的是在承接政府购买服务的同时积极拓展养老服务市场，以实现作为一个企业对市场利润的基本追求。与Y中心和F站不同，D中心是广州DT社会工作服务中心与Z市政府合作并采用“模式复制”的结果，在专业技术上不仅受到后者的支持，而且在管理方式、服务形式和内容上都采用了“复制”的方法，并聘请了高校专业教师作为专业督导，其性质定位于非营利公益性机构。
总之，随着“小政府大社会”这一关于政府和社会关系理论性主张的不断深入和发展，尽管政府对社会组织的各类政策支持间接影响着社会组织的资金来源和人才聘用，但是，相对而言，社会组织的人才招聘、待遇兑现和解聘完全由社会组织按照相关政策自主进行，地方政府一般不会直接干预。也就是说，社会组织在专业技术服务方面对政府的依赖性较低，因而具有一定的自主性。
三、结论和讨论
（一）研究结论
试图对社会组织与政府关系之特征做出令人信服的概括是一件极为艰难的工作，但是，本研究的目的是努力对现有相关理论解释进行补充和讨论。正如前文所述，已有研究在讨论社会组织与政府社会关系特征的解释上缺乏一定的差异性视角。如果将政策、资金和人才看作为社会组织赖以生存和发展的主要条件即基本需求，社会组织对上述需求的满足有着不同的依赖路径。相对而言，在政策和资金供给上，社会组织对政府具有高度依赖性；在以人才为基本载体的专业技术供给方面，社会组织对政府则没有那么高的依赖性，而越来越依赖于开放的市场体系或同行业组织系统。
总之，通过上述三个案例的描述和对比性分析，在过往“依附性自主”“不完全合作”和“伴生模式”等观点的基础上认为：社会组织在政策和资金方面对政府具有高度的“依附性”特征，而在以人才为载体的专业技术方面具有一定的“自主性”，而且这种特征在一段时间内可能会越来越明显。
（二）讨论
1.关于“依附性自主”
总体而言，社会组织具有上述特征是中国社会转型的结果和表现。改革开放之后，“政府包办社会”的现象逐渐减少，社会资源逐渐从政府向社会扩散。尽管如此，政府依然掌握着大量的社会资源，而且社会力量由于“路径依赖”、缺乏合理的动员机制等原因尚未有效开发，市场对社会资源的配置能力亦尚未完全发挥出来。此外，随着社会经济的迅速发展，自下而上的社会需求和社会管理理念的革新对旧有的社会服务方式提出了挑战，社会组织应然而生，且不断趋于专业化、行业化和组织化。总之，社会组织存在“专业上的自主和资源上的依附”之特征是中国转型社会的过程性产物。
2.关于“政社分开”
所谓“政社分开”，就是指通过转变政府职能，将政府行政管理与社会组织自我管理进行分离。对于社会组织而言，就是政府从社会组织中退出，放开对社会组织在人事权、财政权等方面的控制，给予社会组织发展的主动权。但是在具体实践中又是怎样的一番景象？一方面，政府对社会组织的行政管理除了政策管控之外，往往通过控制其“钱袋子”使其更“听话”，所以就有了社会组织是“二政府”、是政府的“伙计”的观点和判断。另一方面，社会组织确实在一定程度上实现了自我管理，但仅仅限于内部人员管理和专业技术培训等方面。因此，现在问题转换为如何进行“政社分开”。
显然，“政社分开”作为一种理想追求需要一个渐进的过程，而且要尤为注意社会组织需要的内部差异性，即注意“分开”的内容指向。鉴于中国社会发展的实际情况和遵循社会发展的基本规律，并基于研究的结论，本文主张“政社分开”应从专业技术供给方面逐渐“分开”，并由此逐步推进到资金和政策供给方面。
①②Y中心资料基于2014年7月在长沙市对该中心负责人WS的访谈整理而成。
③DT社会工作服务中心为广州市首家市级民办机构，在广州市民间组织管理局登记注册，由广东某高校教授L女士创办，属非营利、公益性民间组织或社会组织，其成立和发展得到了政府、学界和社会各界的大力扶持。
④⑤D中心资料基于2014年8月对株洲市D中心的实地调研和对该中心主任YJ的访谈整理而成。
⑥海南普亲老龄产业发展有限公司成立于2008年，下辖多家从事老龄产业的经营实体和学术机构，是一所全国连锁社区及居家养老服务机构，总部设在海南。公司践行校企合作，引入高端康复、护理理念和先进护理设施设备，旨在全国打造专业的社区、居家养老服务体系（据F站内部资料整理而成）。
⑦⑧F站资料基于2014年8月在长沙市对F站负责人的访谈整理而成。
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（文字编辑：徐朝科 责任校对：王香丽）