规范地方政府投融资平台发展的思考
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摘 要：地方投融资平台公司在我国城市化建设进程中发挥了积极作用，但平台公司的快速发展也带来了一些不可回避的风险，其承载的压力、带来的风险、引起的矛盾早已引起社会的广泛关注，问题不容小觑。本文旨在从地方政府投融资平台构建过程中要遵循的原则、全面认知地方投融资平台的性质和功能、积极吸收外界先进经验、不断增强地方债务的透明化等方面提出规范投融资平台的建议。
随着城镇化建设进程的不断加快，地方政府对城市基础设施建设的需求越来越大，再加上城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更提升了地方政府搞建设的热情。但是由于分税制改革以来，财权层层上收，地方政府的财力增长远跟不上其所承担事务对资金需求量的增长；同时由于《预算法》明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需大量资金进行市政建设投资与政府财政明显吃紧的矛盾十分突出，于是地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。
地方政府投融资平台是由我国地方政府部门创建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等等，由地方政府划拨土地资源、股权等众多资产，组建成一个资产和现金流都能够达到相应融资标准的机构。必要时地方政府部门会以地方政府财政补贴作为还款承诺，最终实现多渠道聚集资金的目的，所筹资金重点投向市政工程建设、公共事业工程建设中去，以促进我国地方经济的进一步发展。地方政府投融资平台是代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体，投融资平台的定位就是基础设施和城市建设融资平台。
一、地方政府投融资平台潜藏着巨大的风险
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年以来应对金融危机时期的事情。面对突如其来的国际金融危机，中国紧急启动经济刺激计划以应对挑战，地方政府落实中央政策需要大量的融资工具支持，基于现实考虑，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，《意见》提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这一信息被地方政府看作是对地方政府投融资平台的肯定和鼓励，所以地方政府投融资平台的数量和融资规模大幅增长。
从地方政府投融资平台产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题，扭转了宏观经济下行的不利局面，有效缓解了地方民生投入的财政压力，推动了中国城镇化建设并完善了基础设施，对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。
尽管地方投融资平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但是，平台公司的快速发展也带来了一些不可回避的风险，其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。
随着地方政府投融资平台数量和融资规模大量增长，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至于地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。地方投融资平台的过度发展导致其融资能力下降，还款资金来源过度依赖土地会引发一系列社会问题，同时会引发经济波动风险、产业结构失衡的风险、金融风险、财政风险等。
二、规范地方政府投融资平台发展，防范和化解潜在风险
（一）地方政府投融资平台构建过程中要遵循以下几个原则
首先，要有利于保持国有资产的完整性、统一性。其次，要避免重复建设，防止发生某些行业的恶性竞争。第三，要确保平台公司管理能力与平台组建发展规划相匹配。最后，要有利于完善社会主义市场经济机制。
（二）要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况
我国于1994进行的分税制改革对税法进行了深度改革，在很大程度上增强了中央政府的宏观调控能力，有极其深远的意义。但是制度的改革如同一把双刃剑，在有许多好处的同时也带来了一系列不利的影响。经过一段时间的发展，我国地方财政收入在国家财政收入中所占的比例不断缩减，很多地方政府渐渐演变成为“吃饭财政”，当地政府部门的财政收入仅能维持当地政府部门基本运转资金花费，对本辖区内的公共基础设施建设没有能力给予一定的资金支持。目前我国地方政府面临的财政资金紧张问题，究其本质就是由于中央政府和地方政府在财务权利方面分配不合理导致的，地方政府要用45%左右的预算内财力承担75%左右的教育、医疗等公共事务支出，收支之间有30%的财力缺口。创建地方政府投融资平台，缓解地方财政压力，采用地方土地资源出让等手段弥补财政资金缺口，属于我国地方政府的不得已行为。所以降低地方政府投融资平台承担的风险不能仅仅依靠“防”和“堵”，更要侧重于“疏导”，要从体制根源上对这一问题进行有效改善，应给予地方政府足够的税款征收权利，这也是我国经济发展中要迈出的关键一步。
（三）要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位
地方政府部门需要对地方政府融资平台的基本性质和主要功能进行深入分析，并进行一定的清理。对于只是承担地方政府公益性工程项目融资的地方政府融资平台和以我国地方政府的财政收益进行债务偿还的地方政府融资平台，不能够再承担相应的融资任务。我国的地方政府部门需要明确对于债务偿还的责任，积极主动落实各项债务的偿还措施，并对相应的平台公司做出合理的决策。在当地政府管辖范围内具有稳定经济效益的公益性工程项目，需要用自身获得的经济效益进行地方政府投融资平台债务的偿还；对于那些并不属于公益性工程项目融资任务的地方政府融资平台，需要依据我国的相关法律法规，将工程项目进行市场化转型，使其独立承担债务偿还责任，缓解我国地方政府的财政压力。还需注意的就是地方政府投融资平台需要理清和认识到与其它政府部门，以及我国政府之间的联系，坚决杜绝认为我国中央政府对地方政府融资平台进行“潜在担保”的思想误区，控制不良道德风险的产生，要预防日后可能发生的“倒逼”货币发行的不良情况。
（四）要对地方政府融资平台有全面性的认知，分清类别
对我国目前到底有多少地方政府融资平台，这些地方政府融资平台一共承担了多少债务都要严格查明，并对地方政府融资平台承担的各项债务进行适当的处理，对于融入资金的到位情况、固定资产的质量、资金的应用程度、地方政府融资平台具有的债务偿还能力等多方面都要进行深入的调查分析，对数据的真实性和有效性进行统计，最终确定对各项债务的偿还措施。我国的相关法律有明确规定，其中严格要求我国地方政府融资平台需要对其承担的债务进行一次性的债务清理，理清债务包括当地政府融资平台直接借贷、拖欠等众多因当地政府信用形成的债务。当地政府融资平台要对其结构进一步优化，向市场化的方向转变。我国的地方政府部门还需要不断加强地方政府投融资平台负债的透明度，定期、全面的地方政府融资平台的财务报表，保证信息透明化管理，不断增强对我国地方融资平台的监管力度。
（五）继续发挥地方政府投融资平台应有的职能
通过妥善处理不同类别存量债务、资产重组、剥离公益性项目等多种举措，地方政府投融资平台作为独立法人主体的角色更加清晰，要加快改革改制步伐，健全治理结构，建立风险防控机制，实现可持续发展。地方投融资平台未来的投融资行为将在规范的相关法律约束下，和其他民营企业一起参与公平竞争，地方政府将对其承担有限责任，在清晰界定政府和投融资平台各自所承担的风险责任条件下，地方投融资平台将自主进行经营决策，运用公益性资产证券化等多种金融工具为项目融资，成为独立的市场法人主体。