台湾地区与祖国大陆房地产调控政策的比较评析及借鉴

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摘要：台湾地区房地产市场发展历经六个发展阶段，每个房价涨跌周期都伴随着国际国内市场环境的变动，而台湾地区政府针对不同的发展阶段做出以市场调控方式为主的宏观调控措施，效果比较明显。而祖国大陆地区近年来的房地产市场价格波动起伏，大陆政府采取以行政和金融手段结合的政策效果却不理想。两地的调控政策在时效性、严厉性和影响性方面有较大差异。大陆地区可借鉴台湾在健全市场信息披露制度、改善市场供需制度、加强住宅金融、税赋与市场供需监管政策等方面的调控措施。

关键词：房地产 调控政策 货币政策 税收政策

一、台湾房地产市场发展历程及调控政策回顾

台湾地区房地产市场自20世纪60年展至今，主要经历六个发展阶段。其间，房地产市场增长的主要驱动力，先由60年代的保值需求推动，转为 70――80年代晚期的成本推升；90 年代中期至 21 世纪初期则因东南亚金融危机而陷入长期低迷的困境；2003 年以后因低利率等因素，台湾地区房地产市场呈现景气势头；2010年以后，受金融危机和美国量化宽松政策影响，台湾地区房地产市场波动幅度较大。

（一）第一阶段（1960-1969）。

1967年是第一波房地产市场的成长期，连续七年的经济成长率超过10%。调控方式是：加强实施都市平均地权，调高公告土地现值；推动国民住宅兴建，公布国民住宅兴建管理办法；紧缩银行信用、调高重贴现率，严格审核放款用途；成立物价问题项目小组，掌握房地产价格变动；严禁金融业与保险业经营房地产业务；限制私有土地面积最高额，防止少数人垄断居；实施空地税，限制都市空地限期内使用。

（二）第二阶段 （1970-1977）。

从1971年台湾房价开始趋升，1973年房价同比上涨113.5% ，然后年涨幅逐渐回落，1976年房价年涨幅为最低点（5% ），完成一个较为完整的房地产周期。此轮房价快速上升的直接原因是：1973年第一次全球石油危机的冲击（国际油价从每桶2美元涨至10.95美元）――高度通货膨胀――房价上涨。

台湾当局为抑制房价上涨，颁布《稳定当前经济措施方案》：对建筑材料，政策性限定价格；金融机构紧一律停止对房地产买卖之放款；高楼限建（不得兴建四层楼以上房屋）以稳定建材价格；大幅提高存放款利率等措施，使房价较快恢复平稳。

（三）第三阶段（1978-1985）。

1978-1985年台湾房价变化刚好又形成一个历时7年的周期。这一次房价波动的原因与第二阶段类似，房价上涨模式仍为油价上涨。通货膨胀上升导致房价上涨。1977年台湾房地产价格开始上涨，1979年第二次石油危机爆发，1979-1980年台湾通货膨胀率平均在两位数以上，从1979年下半年至1980年7月，房地产价格涨幅平均达200%，之后开始回落。

台湾当局通过《稳定房地价格方案》采取一系列管制措施和政策：加强对建筑商预售制度之管制；追查购屋资金来源；大幅提高公告土地现值，加强课征土地增值税；实施空地限期建筑，加强征收市区空地税；对两栋以上房屋课征累进税；金融机构紧缩信用，调高存放款利率；实施购屋储蓄存款办法，辅导中低收入户购屋等。

（四）第四阶段（1986-1990）

1984-1986年，台湾房地产市场保持了3年的平稳发展，但从1987年开始房价快速上涨，1987年房价涨幅29. 1 % ，1988年为97. 2% ，1989年为55. 6%。引起这轮房价上涨的原因与前两次不同，这次没有石油危机，也没有较大的通货膨胀问题。这次房价上涨的原因主要是：第一，1987年经济成长率高达11.87%，新台币对美元大幅升值，国际套汇热钱源源流入，游资充斥市场；第二，为了稳定新台币，台湾当局不断从市场上购买美元，抛出新台币，导致货币供应过多；第三，经济结构成功转型，民众对台湾经济一片看好，投资热忱高涨，股市大涨推动了房市的繁荣；第四，开放大陆探亲，两岸转口贸易日趋频繁，大幅度贸易顺差。本轮房地产波动创下台湾景气时问最长的纪录，维持达26个月之久。

为抑制房价疯涨，台湾当局采取金融紧缩措施和选择性信用管制，包括禁止空地贷款、土地暂停标售、降低货币供给量，并两度调高再贴现率及存贷款利率，允许农地变更为住宅使用，从供给面大量提供土地；改进地价税制度，贯彻土地涨价归公；加强市地开发，促进都市建设；强化地政机关组织功能，健全地籍测量制度；确立公地政策，加强公地管理利用。

（五）第五阶段（1991-2003年）

1990年以后台湾房地产市场出现明显衰退迹象，出现负增长。数据表明，2000年台湾的平均房价仅为1989年的66.2%，房价缩水近1/3。高房价高地价神话彻底破灭，房屋成交量萎缩，大量开发企业发生财务危机，倒闭风频传。引起这一阶段房地产不景气的主要原因是：房地产开发商为规避台湾当局实施的容积率管制而提前抢建，造成供给过剩；1997年东南亚金融危机爆发，导致房地产市场萎靡。

为挽救房地产业，当局采取的政策措施是：将邮政储金转存款为银行低利房屋贷款；调高自用住宅贷款利息抵扣所得税额；下调买卖、典权等六项契税税率等政策；推动房地产证券化；实施3200亿优惠房贷计划等。

（六）第六阶段（2004-2013）

2004年起，台湾步入低利率时代，2003年一般房屋贷款利息要7%-8%，到了2005年下跌至约2.5%的水平；在低利率、低房价与低税率的市场情势，房地产市场交易量逐渐升温，房价也逐步上扬。在2008年第四季起，受到全球金融海啸的冲击，市场热况稍微冷却，但在美国量化宽松政策影响下，2009年第三季起房价更是加速上涨；在短短三年间平均房价上涨约25%。

从2010年开始，台湾当局推出“健全房屋市场方案” 、“特种货物及劳务税条例”、 “社会住宅设施方案”、“合宜住宅”和“现代住宅”等新住宅政策。采取的调控措施有：禁售国有大面积土地；中央银行信用管制；查缉逃漏税；课征豪宅税和奢侈税；规范寿险公司过度介入房地产行业；实价登录等。

二、台湾房地产与祖国大陆的调控经验比较

（一）政策干预的影响性差异。

中国大陆的行政体制与台湾不同。大陆虽已逐渐转变为市场经济体制，但政府对经济的影响力仍居于主要地位，尤其房地产政策对房地产市场的干预更具影响性。就土地供应政策而言，大陆逐渐由无偿划拨供地转变为有偿出让土地使用权，有偿取得使用权的对象以及同类土地中出让土地使用权的类别将进行更详细的划分，部分较弱势者的土地权益则受到进一步的保障；就房地产交易管理政策而言，包括健全预售制度、对于房地产周边服务业及物业管理业的规范等。大陆的地权政策奉行“土地所有权国有，土地使用权私有”的宗旨，虽然以全民福利作为出发点，由政府统筹管理与规划，但在大陆土地面积广大、人口众多且分布不均的情况下，管理全国土地须投入庞大人力、物力与财力且难以全面兼顾；而且对于一个尚处于萌芽阶段的房地产市场而言，政府对于市场的过度干预，不利于市场健全的发展，难以充分发挥土地最高最有效的经济效益；再者，土地使用权私有的配套管理措施若不够合理，则产生私人投机与垄断问题。相较而言，台湾实施“地权私有，地租国有”的平均地权政策，土地市场得以自由交易，但因地狭人稠，供给有限，主要都市的地价普遍偏高，私人投机、兼并的问题也存在。与台湾情况类似，大陆的住房制基本上为私有制，投机炒作的现象也无法避免。

（二）政策调控的时效性差异

台湾当局的房地产调控政策，在认识和调控时机上往往存在偏差。常常是在房地产价格已经剧烈上涨后才出台抑制性的调控措施，而在房地产市场已经不景气时才出台激活房地产市场的调控措施，导致房地产调控政策未能达到预期效果。房地产调控政策的滞后性是台湾房地产市场调控的一个很重要的教训。而大陆政府推出在宏观调控政策下的各项房地产措施可以看出，一旦政府发现房地产市场问题，会立即由中央提出管制措施，交由各地方政府执行。和台湾比较，其政策落实的即时性较高；但若市场信息收集不够完善，政策拟订的时间不够充足，则可能出现政策不合理的现象产生。此外，在短期内有多项土地政策、财税政策、金融政策共同实施，内容有所重叠，甚至略有冲突，在政策协调性不足的情况下，地方政府的执行单位难以有效遵循，此时应注意政策间的协调性，以避免对于非房地产部门产生负面冲击。

（三）政策实施的严厉性差异

台湾地区为了限制土地的投资性开发采取了限制性的土地政策，全面实施容积率管制，减少私人土地的持有面积等措施，这些过度严厉的政策虽然在短期内确实给“过热”的房地产经济发展降了温，但是从政策的中长期效果来看却加速了房地产泡沫的破灭，在1981年、1990年、2000年，甚至引发开发商连续倒闭的情况。台湾房地产崩盘的重要原因就是政策措施过于严厉，就像突然对市场“下了猛药”市场一时无法吸收，而导致市场的信心迅速崩溃，房价一泻千里。中国政府的抑制房价措施虽然和台湾的有些相近，但在具体实施的过程中，给予了很大自由度。例如土地的审批，并不是采取“一刀切”的作法，而是以实事求是的态度，具体的项目具体的分析。在不违反市场规律的情况下，适度收紧土地的审批。这样的作法就给政策作用的发挥以巨大的弹性，在抑制过度投资的同时不致损害经济效率。

三、台湾房地产调控的经验借鉴

尽管台湾房地产业发展有其独特的社会、政治和经济背景（与大陆分离和不稳定的政治预期，狭小的土地面积，高度的城市化，发达的外向经济，后工业化阶段的经济结构，房地产市场与股票市场相互激扬的资产市场特点），但是，台湾当局利用金融、税收、管制等手段来调控房地产市场的经验和教训均可以为大陆所用。

（一）健全市场信息披露制度

全面、实时、准确地市场供需与价格信息是相当重要的，不仅可使投资者作出相对理性的判断，避免市场的不理性和恐慌。？大陆在信息披露制度方面仍有多处需要改善与加强之处，应更积极地推动建立具客观性与公信力的房地产相关信息平台。

（二）改善市场供需制度

1、改进廉租住房制度？

台湾的住宅政策方向，是逐年减少目前鼓励民众贷款购屋的做法，改以补贴中低收入家庭租房的方式；政策性优惠贷款也将改采用“分级制”补贴的方式进行，以确到实处照顾经济弱势的家庭，避免资源误置。由此可知，祖国大陆若要鼓励中低收入家庭在市场上租房，应当提供适当的租屋补贴，并确保廉租房者是真正有需要的中低收入者。

2、调整住房结构及给予普通住房优惠的政策

台湾对于低收入族群，采用身份别的住宅贷款补贴政策予以协助，倾向以住宅福利与保障制度的方式解决问题，避免直接干预市场供给，而由市场机制决定资源应配置至何种住房类型，此经验可供大陆参考。

3、控制被动性住房需求政策

大陆目前所进行的旧城改造或城中村改造所为的住宅拆迁，与台湾都市更新的重建方式类似，但台湾的都市更新目的主要是改善居住环境质量，重建后分配的楼地板面积是依据更新前的权利价值比例，相当重视居民的权益，且建筑高度与基地面积均依照建筑法规的规定，不会产生过度的供给量；但大陆的拆迁做法是拆旧盖新、拆平建楼，且拆迁所增加的住宅供应量没有严格控制，反而增加了市场供给，供需失调。由于大陆城市面积广大，所推行的拆迁作业应更细致化、有系统、有效率地处理，依据当地住宅需求情形管控拆迁后增加的住宅供给量，并应顾及原住户的安置问题。

（三）加强住宅金融、税赋与市场供需监管政策

1、住宅金融管理政策

目前大陆房地产抵押贷款的金额虽然呈现大幅增长，但是与发达国家的不动产贷款额度相比，仍有很大的成长空间；要防范金融风险，应加强房地产抵押贷款授信业务的确实性，此时估价业务将更为重要。由于大陆的资产评估工作普遍存在规模过小、缺乏品牌优势的问题，长期性的住宅政策应着重在建立一套公平合理的住宅金融制度。

2、不动产证券化制度

台湾的不动产证券化业务目前处于起步阶段，对于健全房地产市场机制以及改善住宅金融条件等方面具有正面的影响。大陆在未来若有发展不动产证券化的机会，所需的配套措施与制度的建立必须因市场体制而有所调整，台湾不动产证券化的初始经验或可供参考。

借鉴台湾楼市发展的经验教训，大陆政府应对目前的房地产市场形势保持清醒的认识，正确预测房地产市场发展前景，防止房地产市场大起大落对国民经济造成巨大破坏。政府应当根据不同政策的特点和政策实施的时效性，组合运用房地产税收、金融、房地产开发与建筑管制、城市规划与土地供应等手段，抑制无效供给、扩大有效供给，打击投机需求、保护刚性需求，缓解供求矛盾。保持房价与经济增长、与居民收入增长的协调，不仅是房地产业可持续发展的需要，更是宏观经济健康发展的需要。

参考资料

1、袁韶华：《中国房地产市场调控效果分析及房地产健康发展的建议》，《现代城市研究》2014年2月。

2、卓辉华：《台湾房地产市场与政策调控之经验》，2013海峡两岸土地年会发言摘。

3、吴亚明 陈晓星：《台湾当局推“组合拳”打击房产投机者》，人民日报 2014年7月31日。