“伦敦会议”探讨网络空间合作

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11月1日～2日，“伦敦网络空间国际会议”（London Conference on Cyberspace）召开，全球60个国家的700余名代表出席。“伦敦会议”是首次由政府召集的国际会议，由英国外交部主办，旨在推动网络空间国际规则的出台，但各国真正达成一致却非易事。

国际合作是“主旋律”

会议设定了“经济增长和发展”、“社会利益”、“安全及可靠接入”、“国际安全”及“网络犯罪”五大议题，可以说是当前各国普遍面临的共同挑战，亦关系到网络空间未来的发展。

合作源于共识。英国首相卡梅伦在开幕式讲话中盛赞互联网“改变了人类改变世界的方式”，是驱动经济、社会和政治不断发展的力量。从经济层面看，据统计，宽带普及率每提升10%，全球GDP将均增1.3%。为配合会议，麦肯锡公司新近发表评估互联网对经济增长和繁荣影响的报告，称过去五年中，互联网已占据世界最大经济体国内生产总值（GDP）的21%。美国每年都会从互联网经济中获益640亿美元。瑞典是世界上GDP最依赖互联网产业的国家，国家经济的6.3%与互联网息息相关。从社会层面看，互联网改变了人们生活和交往的方式，更是使人们经历了从信息封闭、被动获取信息到随心所欲制造和分享信息的转变。尤其是社交网络的普及，赋予普通人强大的宣传、组织和动员的能力，让他们真正成为社会变化的参与者和推动者。从政治层面看，网络改变了政府决策、运转、提供公共服务和接受监督的方式，促使政府走向透明及高效，政府与社会公众间的互动达到空前密切的程度。对互联网重要地位的共识，推动各国致力于“从网络空间的增长中尽可能获取更广更深的益处”，更充分地享受技术进步带来的机遇和红利。

合作源于共同的关切。威胁似乎永远领先于技术发展和保障措施，同时对信息社会的治理，多数国家无论在意识、技术手段还是政策层面上均未做好充足准备。尤其在今年，纽约股票交易所、韩国农协银行、美国花旗银行、国际货币基金组织及港交所等先后遭到黑客攻击。美国洛克希德・马丁公司、日本的三菱重工和IHI集团等军工企业亦成网络攻击目标。全球网络罪犯已建立起规模庞大的产业链和“地下经济”。赛门铁克公司报告称，2011年全球因互联网犯罪造成的损失高达1140亿美元，超过大麻、可卡因和海洛因等走私的总额。“匿名”（Anonymous）、“卢尔兹安全”（LulzSec）等黑客组织不断挑战政府权威，先后对索尼等大公司、美国参议院和中情局、英国重大有组织犯罪局和马来西亚政府网站等发起攻击。国际社会 “迫切渴望”一个安全和可靠的网络空间，而网络的无国界和信息的跨境流动，迫使国家在打击网络犯罪、追捕黑客时只能选择合作。11月初，美国联邦调查局破获了一个控制全球近400万台计算机的网络犯罪团伙，在爱沙尼亚司法部门的协助下，成功抓捕了六名罪犯。

国际合作面临五大挑战

网络空间的合作和国际准则的制定，不可避免地涉及各个国家的根本原则和核心利益，再大的共识也难掩越来越尖锐的分歧和争端。当前各方的分歧主要集中在五方面。

关于规则本身。世界似乎被分为三派。“继承派”，主张沿用现有国际法和规则，如《联合国》、《战争与武装冲突法》以及2001年开始执行的欧盟《网络犯罪公约》，认为现在的问题是如何提升执法能力和水平，而不是修改法律本身。“另起炉灶派”，认为网络空间太过特殊，原有规则无法适用，许多概念、理念均已过时。“改良派”，认同现有《联合国》、国际法等的基本原则，但鉴于技术和社会发生了巨大的变化，建议对原有国际法律体系进行适度调整和完善。三派各持已见，互不相让，但彼此妥协亦非不可能。

如何实现平衡。维护网络空间安全和正常秩序需要采取一定的管控手段，但如何把握监管的力度和范围，不因过度管理而危害技术创新，不因不当监管而伤及公民权力，不因放任自由而放弃应有的责任和义务，却在考验着各国政府的智慧。卡梅伦首相在会议中指出，“现在和未来的任务就是要实现平衡”。目前，“促进自由和开放是互联网存在的最大价值”这一观点十分流行，一些国家甚至主张互联网自由是一项普世权利，但英国的骚乱、风靡全球的“占领运动”以及“暴力快闪”等危及社会事件的发生，让不少民主国家感叹互联网的“双刃剑”效应，开始反省和审视自由与安全的平衡。这种平衡实质上是要在固有的价值观和现实中做出选择。

政府的作用。美国副总统拜登及英国外交大臣黑格等反复强调，政府不能以网络犯罪或网络安全为由全面接管互联网，政府不能独立决定互联网及数字网络的未来。甚至有激进分子在会上叫嚣“这不是政府的时代，是人民的时代”。这关系到是否承认网络空间有，是否承认国家对境内所有信息行为及境外可能危及国家安全的信息行为有管辖权。事实上，西方国家对此十分矛盾。不要政府的网络空间是不可能的，重要的在于政府如何把握管理的度，如何履行自己的基本职责和义务。

谁是“规则制定者”。联合国多年前就出台了一些涉及网络安全、打击网络犯罪的文件，其下属的国际电信联盟（ITU）也打造了“全球信息峰会”（WSIS）、“全球互联网治理论坛”（GIF）等多个国际平台，推出了《突尼斯日程》等多份指导性文件，努力将其在现实世界的作用延伸到网络空间。但国际社会并不满足于此，许多国家都想在这场规则战中抢得主动，如英国提出了网络空间的“七大原则”、中俄等四国提出了《信息安全国际行为准则》，俄亦提出了《保障国际信息安全》公约草案，印度、巴西和南非三国建议成立一个新的国际组织来监督全球互联网治理等。究竟需要一个什么平台能把各国的主张、看法和建议进行归纳、评估和讨论，最终融合成一个为大多数国家所接受的国际规则，针对这一问题各国难以统一。

关于“网络战”。国际社会在许多基本概念上分歧众多，如网络攻击、网络犯罪与网络战的区别，网络武器的界定，攻击者的确定及还击等。目前美、法、英、韩、日等国都组建了网络司令部，而且都毫不讳言要提升网络攻击能力，美、澳和新西兰最近更是首次将网络战写入国家防务条约中。《纽约时报》披露，奥巴马政府曾激烈争论是否要发动网络攻击来干扰甚至摧毁卡扎菲政府的防御系统。黑格在接受《太阳报》的采访时指出：“全球正陷入一场网络空间军备竞赛。”人们对现有《战争与武装冲突法》是否能延用于网络空间亦没有达成一致，甚至对网络战本身亦看法不一。对许多发展中国家来说，解决信息基础设施落后、网络普及率低等问题才是当务之急。

争夺“发言权”是实质

信息发达国家借助优势主导着网络空间的发言权。围绕着网空基本原则、打击网络罪犯、网空武力使用及互联网治理等关键问题，美欧国家抢先推出自己的主张和理念。如美国《网络空间国际战略》，提出了网络空间的核心原则和行为规范。欧洲则借北约、欧安组织、G8和经合组织等平台，全力推广《网络犯罪公约》。法国借主办“八国集团电子论坛”提出“有选择地治理”，英国欲借“伦敦网络空间国际会议”打造“伦敦议程”，并力捧黑格的“网空七原则”。新兴国家则力争发挥影响。俄罗斯在联合国、上合组织及东盟地区论坛等舞台表现活跃，力促联合国在中俄联手推出的《信息安全国际行为准则》基础上形成国际文件。印度、巴西、南非等亦十分活跃，多次在三国峰会声明中触及互联网治理等议题，提出了在联合国框架内建立一个新的国际组织负责监督全球互联网治理等建议。国际组织、NGO、企业、智库等亦各显其能。欧美一些知名智库也积极参与网空国际立法进程。如美国东西方研究所近年先后主办了两届“全球网络安全峰会”，提出“Cyber40”理念，力争打造为全球讨论网络安全相关问题的“品牌”平台。

网络空间的国际合作是一个全新的外交领域，其根本目的就是要为网上可接受的行为设立标准。因此，发言权和主动权的争夺成为核心。在合作过程中，各国利益既融合交叉，又有难以弥合的分歧和争端；既有合作的需要，又存在猜疑和斗争。而且，各国国情不同，对信息技术和网络安全等的认识和理解程度不一，利益诉求复杂多样，合作的复杂和困难可见一斑。短时间内，信息发达国家主导网空国际合作的趋势难有改观，但它们在众多问题上亦陷入两难，从而给包括中国在内的其他国家，尤其是发展中国家提供了更多参与网空规则制定的机遇。