浅谈轨道交通的PPP融资模式

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[摘要]目前我国轨道交通建设资金仍以政府投入为主，没有很好发挥社会资本的作用，文章通过介绍ppp融资模式的概念、运作思路，分析其优点，结合我国实际情况，提出其在我国轨道交通领域运用的方法及应注意的问题。

[关键词]城市轨道交通；PPP模式；融资模式

[作者简介]王为林，郑州铁路职业技术学院管理工程系，河南郑州450052

[中图分类号]F830.571　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2007)06－0059－03

一、引言

城市轨道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一，具有运营有序、速度快、准时、可达性好、客运量大等优点，据中国国家发改委和建设部提供的资料显示，“十五”期间，中国轨道交通建设投资达2000亿元，建成总长度450公里左右的城市轨道交通线路，“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000多亿元，我国建设轨道交通的城市可达30个以上，新建的轨道交通总里程将达到2000～3000公里，城市轨道交通系统承担50％～80％的城市交通客流量。轨道交通的快速发展势必需要大量建设资金的投人，但因其投资量大、盈利低、回收期长而使其筹集建设资金较为困难。从国内外城市地铁(MRT)与轻轨(LRT)项目看，多采用BOT、BLT(建设－租赁－运营)等方式。线路经营特许经营权含有沿线相关开发权。同时，政府给予补助金，谋求线路经营收支的自我平衡。伦敦地铁、荷兰高速铁路南线、北京4号线、深圳4号线等采用了PPP投融资方式。深圳和北京地铁投融资对PPP模式的尝试，为国内轨道交通投融资方式创新进行了有益探索，对于如何完善PPP制度，引入社会资本参与轨道交通投融资，缓解大规模建设时期庞大的资金需求，提高轨道交通建设与运营效率，提供高效交通服务等具有积极意义。

二、PPP融资模式的概述

PPP(Public-Private-Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，本质上是公共部门和私人部门之间一种长期的伙伴关系。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，实现“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。其运作模式如图1所示。

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：

(1)消除费用的超支。在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17％的费用，并且建设工期都能按时完成。

(2)有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

(3)促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

(4)政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

(5)使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

(6)风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

(7)应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

三、PPP与轨道交通

(一)城市轨道交通是重要的城市基础设施，具有明显的经济特征

1、城市轨道交通是准公共产品。从经济学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。

2、城市轨道交通的外部效应主要是正外部效应。城市轨道交通建设能诱发沿线土地升值，促进沿线房地产、商业等行业的发展。从这一意义上讲，城市轨道交通能增加城市的社会经济福利，带来巨大的正外部效应。

3、具有明显的规模经济特征。城市轨道交通发挥作用以路网规模为前提，覆盖面越大，城市轨道交通效率越高。虽然城市轨道交通项目的社会效益大于经济效益，但城市轨道交通项目带来的总收益不可能全部量化为项目投资者的账面收益。不过，城市轨道交通权益具有放大性，资产的保值增值能力强。随着社会发展，人口流动增大，路网增加，以及服务水平的提高，城市轨道交通将吸引更多的客流，票款收入从长期看具有一定的增长趋势；而且城市轨道交通的洞体使用年限长达百年，随着时间的推移，城市轨道交通资产的升值潜力巨大。因此从长期看，城市轨道交通资产的权益可以不断放大，资产具有很强的保值增值能力。

(二)选择适合我国城市轨道交通建设项目的

PPP模式

根据中国目前城市轨道交通建设的特点，其建设的关键是解决新建城市轨道交通基础设施时的资金问题。国内现有两种地铁项目的PPP运作模式。

1、前补偿模式。SB－O－T模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分。即公益性部分(包括车站、轨道、洞体等土建工程)和盈利性部分(包括车辆、信号等设备)。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益在项目成熟期政府收取一定比例的租金，在收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿地将项目资产移交政府或续签合同。

2、后补偿模式。B－SO－T模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a％为控制标准。项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a％，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴。如果实际客流量达到了预测客流量的1+a％以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3a为一个周期进行调整。总之就是要控制私营部门产生超额利润，保证其正常收益。

四、城市轨道交通实现PPP融资模式的必要条件

(一)加强对地铁融资的指导，建立较完善的管理办法和政策法规

PIP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。目前，国内相关的专业性政策法规还不健全，处理具体问题时缺乏权威指导，有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，同时便于政府部门的科学、合理的决策和管理。

(二)加快前期准备工作，丰富项目储备。做好项目包装

在具体项目运作过程中，模式需要吸引社会资金，在项目投资主体多元化的融投资模式中，必须要对项目本身进行商业化的包装，在调查研究的基础上制定商业计划书，通过专业机构向广大潜在投资者进行路演，最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性，最终确定科学、合理的融资结构。

(三)合理配置项目风险

合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能：(1)分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本使PPP项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价。(2)在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，这意味着各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。

(四)建立地铁项目的成本体系和票价调整机制

目前，国内地铁缺乏客观、合理的成本数据，如地铁运营、维修等方面的业内标准，客流量等重要参数。但是，只有建立科学合理的成本效益曲线，才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依，投资者才能作出正确的投资决策，同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。另外，地铁票价问题是地铁项目市场化的核心，如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的票价调整机制，也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。

(五)建立以市场竞争机制为基础的业务模式

轨道交通项目PPP的根本任务是提供交通服务，其中包括建设基础设施、组织运营服务、开展设施及车辆等的维修维护等。项目业务模式可以采用公共部门自建自营、委托运营、公设民营、民建营等方式。政府可通过服务采购模式、保底客流模式、捆绑沿线物业开发等业务模式等来承担责任，并可配套使用转移支付、税收、使用者收费和其他金融手段支持项目，政府责任被尽可能数量化、制度化，通过发挥市场竞争机制作用，以提高效率。

(六)建立共赢的投融资制度

在项目公司可持续经营前提下，设计能满足投资各方收益目标的投融资方案，是项目PPP成功的重要条件。不同投资主体的利益要求有明显差别，政府投资主要是获得收益或获得服务，企业投资是获得不低于社会平均利润水平的收益。企业投资方是以政府设定某种优惠条件为前提的。政府在轨道交通建设投资中起着主导作用，项目本身的收益高一些，社会资本主动投资的意愿就高，政府的投资回报也高些，但出资比例可低些；项目自身收益低一些，就需要政府投资来承担投资损失，需要政府出资的比例高些，以足以吸引社会资本投入。