农村孤寡老人养老机制构建

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【摘 要】随着我国城镇化进程加快，农村土地通过转让、出租、转包、互换和股份制等形式流转的行为日益增多，但由于相关立法和制度的缺陷，在土地流转过程中对农民造成了不同程度的损害。目前我国已经进入老龄化社会，仅仅依靠土地养老的孤寡老人数目不菲，失地后他们的养老问题引起社会的广泛思考。文章从从土地流转过程中存在的若干的问题着眼，意图构建起适合于农村孤寡老人的养老机制，维护社会安定和谐。

【关键词】农村孤寡老人；养老机制；土地流转

农，乃一国之根本。“三农问题”不是中国特有的，但却有着特殊的实际国情。农业、农村、农民虽侧重点不同，但必须三位一体综合考虑才能贯彻和落实改革开放和建设社会主义新农村的各项政策。据国家统计局2010年第六次人口普查结果显示：目前我国60周岁以上的老年人已经达到了17658702人，农村老年人口占57.1%，农村孤寡老人占相当大的比重。通过对农村老年人口普查发现，生活在农村的老年人主要养老方式是家庭其他成员供养和劳动收入，离退休养老金、最低生活保障金和其他财产性收入分别仅占4.6%、4.5%和2.1%。相比普查结果而言，农村孤寡老人的养老问题更加严峻，他们一方面缺少家庭成员的供养，另一方面因为年龄增加及劳动力的逐步减弱，劳动收入也日益减少。因此，以土地为基础的各种农、林、牧、副、渔等类产品及出售产品所得是农村孤寡老年人重要的生活来源，而农村孤寡老人本就是法律上的弱势群体，加上国家对于农村土地流转的政策嬗变，使得这些人的养老问题成为了社会一大不安定因素，亟待构建针对于农村孤寡老人的养老机制，让他们能够依托土地安度晚年。

一、农村孤寡老人养老机制现状

（一）我国农村养老相关政策

我国探索农村社会养老保险制度已经有20年的历史。1986年，“全国农村基层社会保障工作座谈会 ”召开后，一些经济较发达的地区开始试点农村社会养老保险制度。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并从1992年1月3日在全国范围内颁布施行。自此以后，农民在1997年年底参加养老保险的数量有所增加，有8000多万农民参加了养老保险。然而当时我国的经济发展状况决定了暂不具有广泛实施农村社会养老保险的条件，盲目的扩大实施范围，导致许多地区农村社会养老保险工作出现了各种问题，一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入瘫痪。

2003年以后，国家开始了新的农村社会养老保险试点，通过加大引导和扶持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，许多地方政府，已经取得了一定的突破和进展，探索新的农村养老保险模式。截至2007年底，近2000个县（市，区，旗）已在全国31个省市自治区不同程度地开展了新型农村社会养老保险试点工作。

2014年2月7日，在国务院总理主持召开的国务院常务会议上作出重要决定，合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这一一系列政策的出台，给农村养老带来无限生机的同时，仍然以缴费型为主的养老金缴纳模式也暗藏诸多隐患。

（二）贫困地区农村孤寡老人养老现状及问题

农村养老问题目前已得到广泛关注，然而对于贫困地区农村孤寡老人的养老却甚少涉及。众所周知，农村的现状一般都是“未富先老”，而贫困地区更是如此，加之我国多年来在养老问题上城乡二元化情况比较严重，农村养老表现出压力大、成效慢的现状，贫困地区农村比照发达地区农村来说，在经济、文化等各方面都相对落后，且推行养老保险制度也是困难重重。

首先，作为贫困地区孤寡老人主要经济来源的劳动所得因年龄增长及劳动力减弱逐步减少，而且贫困地区往往地处偏远、交通不畅，所谓的劳动所得基本上依托于土地的农产品收益，一方面只能基本解决个人的温饱，难有结余，另一方面由于自我防御自然灾害的能力弱，一旦遭遇洪涝干旱便难有收成，有很大风险性。因此，即使这些老人想参与缴费型养老保险，也力不从心。

其次，贫困地区也难以实现社会养老。经济较发达地区的发展较快，必然会带动周边农村的发展，使之与贫困地区农村的发展形成两极分化。贫困地区本身就面临着发展经济的压力，何来剩余资金为这些老人缴纳养老费？故贫困地区孤寡老人的养老保险制度名存实亡。而自2013年7月1日起施行《中华人民共和国老年人权益保障法》虽然规定“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”但集体组织尚且不能自保，更谈不上落实这些养老基地。

最后，国家财政在支持贫困地区脱贫上已经做出了重大努力，投入了巨额资金，但是这些贫困地区往往都处在自然条件极差的环境中，交通不畅、生态环境恶劣等，想要依靠国家的财政解决养老问题根本是天方夜谭。从2009年起开展新型农村社会养老保险，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。但新农保政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。因此在当下这个问题仍然不能的彻底解决，加之这些贫困农村的孤寡老人能否真正加入其中也是个问题。

二、土地流转与农村孤寡老人养老

（一）农村土地流转的问题分析

土地，是农民的根本。土地问题是“三农”的核心，也是关系到国家命运的重要问题。90年来党的农村土地政策发展经历了长期的历史阶段，从新民主主义革命时期的土地农民所有制到化时期的土地集体所有制，从家庭联产承包责任制产生和兴盛期的“所有权归集体，经营权归个人”的土地制度到家庭承包双层经营体制的发展与完善期的“保持基本土地制度稳定并长期不变，允许农民以多种形式经营土地”的土地制度，都发挥了巨大的作用。党的十七届三中全会对于土地问题专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。至此，农村土地流转合法化。

但是在农村土地流转过程中出现很多新的问题。目前，农村土地流转的决策权集中在少部分基层政府和村干部手中，他们肆意垄断擅自决定征地的补偿标准，甚至还有强行霸占而不补行为，或者是地方政府与失地农户争夺土地利益，开发商与政府相勾结，从政府手中一买一卖，所得收入高出农民补偿款的十倍，甚至更高，既激化拆迁、安置矛盾，也极度威胁着社会的安定和和谐。且因城市化和房地产开发而失地的农民不少沦落为无地、无业、无收入“三无”城市边缘化人员，成为影响和谐的重要因素。遗憾的是，目前出台的相关拆迁的法规和规章中，仍然缺失了与此相关的规则界定。

（二）土地流转中农民养老保障受侵害

由于土地流转制度不完善，导致许多农民失地后无法善终。

第一，就我国现行法律来看，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》都对农村土地性质和权属作出规定，即农村土地除国家所有外，均属于农民集体所有，而农户在其所承包经营期限内享有对土地的使用权、收益权和处置权。然而，相关法律所指主体均以农民集体代表，忽略了农户个人的真正主体地位，导致在土地流转过程中，农民集体往往擅自代表农民的个人意见，由基层政府或者村委会等组织将土地征用、转让、出租、抵押，使得依靠土地收益养老的孤寡老人失地后陷入困境。

第二，政府部门在土地流转过程中居于主导，农民由于信息滞后、法律意识淡薄处于弱势地位。政府往往为了追求政绩或者财政需要，以行政权力干涉土地流转的价格和利益分配，导致农民用本来依靠养老的土地为地方财政做了贡献，但日后的生活却无法保障，从而产生对社会的怨愤情绪，造成了社会的不安定，破坏了社会和谐。

第三，法律责任制度缺失，给政府部门以过大的决定权，即使有重大过失也没有相关法律进行处罚，使得政府部门肆无忌惮地乱征地、乱低价，甚至是土地价格因人而异、随意升降和不合理性屡屡发生。农民本来丧失了赖以生存的土地无法养老，加上政府的不正当行为对农户应得的利益任意榨取，引发更加激烈的社会矛盾。

三、依托土地流转积极探索农村孤寡老人养老机制

（一）明确土地性质，以农民为主体进行流转

土地是农民的根本，首先就要让农民树立土地所有权的物权观念，要求他们对自己所承包的宅基地、自留地和林地等进行权利宣示，办理统一的登记制度，发放产权证书。在土地发生流转的过程中，农民应当体现出主人翁地位，充分享有知情权，参与决定土地是否发生流转及流转的方向。另外，对于依法代表农户行使土地流转权利的相关组织应当发放许可证等以确认其合法资格。

（二）土地流转，收益依法分配，充实养老金

政府应当对土地流转的收益建立独立账户，把该项收益与社会保障养老金账户结合起来，让农民共享改革成果。对于因集体土地流转而产生的农村养老保险金的具体管理和使用流程，还应当参照城镇居民的养老金运作模式予以经营和管理进行规范，可以委托专门的机构和团队对该项资金进行委托管理，定期公开收益状况和支出状况。由于没有了土地，孤寡老人养老更陷入困境，除收益的合理分配外，一方面，对土地流转的价格邀请专业的土地评估机构共同指导定价，坚决避免政府说了算；另一方面，提高补偿费、安置费和再就业创业必要资金，鼓励孤寡老人掌握新的技能另行谋取保障。

（三）非农流转提出额外要求，建立村级老人互助

随着国家推行工业化、城镇化，农村土地流转非农化趋势越来越明显，虽然近年来国家出台多项政策惠农，如税费改革、农村新型合作医疗、大病统筹等，但农村中的孤寡老人依旧成了特困户，他们失地后甚至缺乏房子来安置。因此，对于土地非农流转的情况，应提出更高的要求，将规划的建设用地中一部分用于建立孤寡老人养老院，并以股份的形式使原土地承包人资产化，使得他们获得新的养老途径。

（四）法律责任严格，避免暗线交易

当前，在土地流转过程中出现很多矛盾，使之在农村养老问题上显现出来，究其主要原因不外乎法律缺失、责任不明确造成的。因此，政府应当在执法过程中注重公平、公正、公开，加强立法，切实维护农民的合法权益。同时，还应当建立健全农村土地流转的正规化和专门化，设立专门的机构管理集体土地交易，涉及农民根本利益时，举办听证会等措施征求意见。另外，对政府部门的行为应当规定更加严格的法律责任，责任负责制、行政处罚等应加强立法，以规范其行政行为，使得政府官员真正做到为人民服务。

重视土地在解决农村孤寡老人养老问题的支柱性作用，利用土地合法流转所带来的利益弥补农村孤寡老人在养老问题缺失的主动性，既可以完善我国新型农村养老保险制度，更重要的是在现有制度基础上探索出一条切实可行的农村孤寡老人养老问题解决途径，切实维护这部分弱势群体的利益，维护社会安定团结。

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作者简介：杨晓婉（1987- ），女，汉族，河北秦皇岛人，毕业于河北大学研究生院，中国环境管理干部学院教师。