房屋拆迁案件刍议

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【摘要】随着国家建设的步伐加快，城市和农村中房屋拆迁纠纷越来越多。现实中，由于人们对公权力的畏惧，因此直接与公权机关发生争执的案件很少。但是，这绝不意味着行政法放弃了对相应公权力行为的调整。相反，通过理智的辨析，我们应当将拆迁背后的公权力尽力呈现在司法面前时，并要求司法机关给予受公权力侵害的相对人以必要的救济。不仅如此，当被拆迁人无法根据现有法律得到公平的补偿时，作为律师还要通过其他途径为其寻找得到合理补偿的理由。与此同时，律师作为法律精英，应当对未来的国家土地管理体制改革方向有一定的前瞻性，并以此为基础为相关单位提供完备的法律服务。本文仅就以上几个主要问题进行简单剖析，并与诸位读者商榷。

【关键词】房屋拆迁 行政事实 补偿 以租代征

一、准确发现拆迁背后的行政事实行为。

行政事实行为是指行政主体基于职权而实施的，虽不能直接产生、变更或者消灭行政法律关系，但是可以影响相对人权益的行为。在过去，人们一般认为，行政事实行为属于“法外之行为”。基于这种思想的指引，在现行行政诉讼法制定时，也就并没有将行政事实行为纳入行政诉讼受案范围。这一制度设计大大限制对公民和社会组织合法权益的救济，导致许多受行政事实行为侵害的公民、法人和其他无法提起行政诉讼。为了改变这一体制，最高人民法院在有关国家赔偿的司法解释中对行政事实行为做了相应的规定，随后在关于行政诉讼法的司法解释中也适当扩大了行政诉讼的受案范围。从法理上来说，行政事实行为具备着行政性、可致权益损害性以及不能产生和变更或消灭行政法律关系这三大特征，因此将其纳入行政诉讼范围并无不可。然而，行政诉讼法相应规定的确实以及司法解释的不明确，行政事实行为接受司法审查仍然面临着各种障碍。即便法院允许相应权利人可以就行政事实行为提讼，作为律师仍需要准确确定诉讼思路，以便充分维护当事人合法权益。

在拆迁过程中，行政机关可能会实施多个能够直接影响公民权利义务的具体行政行为，其中最令人关注的有以下两个：一是颁发拆迁许可证的行政许可行为，二是批准征用集体土地审批行为。毫无疑问，这两个行政行为都属于可诉的具体行政行为，如果被拆迁人或被征用土地人不服的，可以提起行政诉讼，要求撤销行政许可证或确认征地行为违法。但是，在某些特殊情况下，行政相对人提起这样行政诉讼的条件并不具备。比如，在有的地区，有关部门为了所谓的“献礼工程”，在没有办理任何拆迁和征地手续情况下就对有关房屋进行了拆迁。在这种情况下，房屋所有人最重要的目的是获得赔偿，其再单纯提起要求确认行政行为违法的行政诉讼显然已无多大意义，而且直接要求司法机关确认行政行为违法，可能在立案上都会存在各种困难。在这种情况下，律师其实可以考虑以“行政事实行为”侵权为由直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。理由有三：第一，可以在立案环节回避行政行为对与错的问题，立案相对容易。第二，依据最高人民法院的司法解释，对于行政事实行为当事人可以在未提起行政诉讼的情况下直接要求行政赔偿，这样就为当事人节省了诉讼成本。第三，司法机关对行政事实行为的确定并不像具体行政行为那样严格，只要该行政事实行为有政府的主导作用在里面，就可以认定该行为是政府实施的，这比在单纯的行政诉讼中行政相对人要证明具体行政行为的主体相对来说要容易。基于以上考虑，笔者认为，在这种案件中最好以行政事实行为理论为指导设计相应的诉讼思路，而不能仅仅局限于原有的具体行政行为理论中。

二、关于拆迁补偿标准的问题。

根据目前的房屋拆迁法律体制，我国现在的拆迁可以分成两种：一是城市国有土地上的房屋拆迁，二是农村集体土地上的拆迁。前者适用《城市房屋拆迁管理条例》，而后者适用《土地管理法》及其相关规定。在这种体制下，同样是基于房屋拆迁而进行补偿，但前者的补偿标准要远远大于后者，这是当前社会存在的一种典型的“合法而不合理”现象。在立法没有改变之前，寻找合适的理由让司法机关或者行政机关在处理相关案件时尽可能的对被拆迁人予以更多的补偿是尤为重要的。

三、关于以租代征的法律问题。

《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。上述规定事实上排除了相关建设使用农村集体土地的可能性，在这种情况下，许多建设只能向省级以上政府申请办理土地征用手续，这种方式不仅时间漫长，而且还会耗费大量的人力物力。而对于被征用土地的集体组织成员来说，由于土地管理法规定的补偿标准远远低于城市拆迁补偿标准，因此也极力反对征用土地。解决上述矛盾的最佳途径是允许农村集体土地直接进入土地一级市场，即：在国家不征用集体土地的情况下，由农村集体经济组织将将相关土地的使用权直接转让给建设者使用。这种解决方法事实上也是国家高层近年来尝试的农村的方向之一。为了对这一改革进行探索性试验，广东和河北等地政府在土地管理法没有修改的情况下，制订了一些地方政府规章，有条件的允许农村集体土地进入一级市场。这些规章虽然可能与土地管理法的有关规定不尽一致，但是，考虑到这毕竟是国家土里管理体制的一种尝试，因此这些规章的效力不应被简单的认定为不适用。当然，这些政府规章在放开农村土地管制的同时，也进行了一些必要的限制，比如集体土地不能直接用于对外住宅开发，城市规划区内的土地不得直接进入一级市场等。但不论怎样，毕竟土地管理有所松动。在这种情况下，如果相关项目符合上述政府规章规定的条件，相关建设者可以省去征用土地繁琐的审批手续，直接与农村集体经济组织签订土地使用权出让合同。这不仅节省了建设者的成本，而且也能使农民得到更多的实惠，可以说部分的达到了双赢的目的。