中国统计能力建设问题
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二十多年来,我国对外开放不断放大,经济更深地融入国际经济大循环;经济改革纵深推进,市场经济逐步完善;相应地政府体制改革也取得一定成果;同时,政府、企业和公众对统计信息以及利用其进行咨询、监督、预测的需求日益广泛,数量迅猛上升且质量要求更高。总之,对统计能力建设提出了更高的要求。那么我国统计能力建设存在的主要问题有哪些呢?
从投入角度衡量我国的统计能力建设情况,也就是从我国完成统计活动所必须具备的基本条件的角度进行分析。我国存在的问题主要有以下几个方面:
(一)国家统计机构的设置、管理方式不科学,责、权、利不很清楚,系统运行效率比较低
1、国家统计局与地方统计局之间关系不顺。一方面,中央统计局要管到县一级政府统计机构,管辖的范围较大。而且缺乏明确分工,责、权、利不清,地方统计局既要为中央工作,又要为地方工作,而其经费也既有中央拨款,又有地方拨款,中央与地方之间扯皮较多,任务重与经费不足的矛盾变得很突出。而且,在很多情况下,还难以认定谁更有理。由于人员与经费等主要行政管理权限实际上归地方政府,使得国家统计局对于地方统计局的业务管理乏力,干部管理等行政管理规定约束力弱,一旦中央统计需求与地方统计需求发生矛盾时,地方统计局往往会代表地方政府维护地方需求,在统计方法制度、指标设计和抽样调查方法等方面经常冲突。而在目前的统计体制下,全国的统计数据在很大程度上依赖于地方统计局,统计工作的独立性差,其结果就是国家统计数据质量难以保证,统计调查进度难以保证,国家统计调查的管理与协调难度加大。另一方面,国家统计局没有充分发挥农调、城调和企调三支调查队的作用。三支调查队是国家统计局的直属部队,但由于经费和编制等方面与地方统计局有着千丝万缕的联系,使得基层队伍很难不受地方统计局和政府的影响。调查经费开支大,但实际工作成绩却没有达到预期效果。
2、国家统计局的协调能力相对较弱,国家各部门之间的职能划分存在着交叉重复,导致各种统计报表间缺乏必要的协调和衔接,报表内容相互交叉、重复,造成资源的严重浪费。
3、国家统计局内部机构设置不合理。在政府统计数据的可比性和一致性方面没有发挥应有的作用,特别是与部门统计之间的联系不够密切,综合统计与部门统计数据不衔排在统一全国统计概念定义和分类标准、管理和审查统计调查项目、提高全国统计工作效率、公布和共享统计数据信息等方面综合协调能力较弱。在国家统计局内部,由于分工不合理,司处之间相互扯皮,推诿的现象仍有发生。如统计局内部各专业司之间在统计方法、分类标准、调查方法和数据处理程序等方面均有不统一之处,影响国民经济核算与专业统计数据之间的衔接,也加重基层统计工作负担。
(二)统计法律尚不完善
我国现行的统计法律体系包括4个层次,即统计法律、统计行政法规、地方统计法规和统计行政规章。除《统计法》外,还有《统计法实施细则》、《关于统计报表制度的暂行规定》、《部门统计调查项目管理暂行规定》、(国家统计局职能配置、内设机构和人员编制方案)以及各省市地方制定的统计管理条例和各部门统计工作管理条例等。但与国外相比,我国现行的统计法律体系仍不完善。
1、统计立法缺乏整体性和统一性。一是《统计法》的内容还不够全面,如统计部门的主要经费保障,统计工作计划的制定、执行和监督等一些重要条款没有包含进来。二是我国统计法律体系带有明显的条块分割特虚,各部门、各地区分别制定本部门、本地区的统计管理条例,由于基本法的不完善,使统计立法工作不统一,不利于政府统计工作的协调与监督。
2、国家统计局的基本地位、国家统计局与地方统计机构的关系强调得不够,影响统计机构的权威性以及对全国统计工作的领导和协调能力。
3、对全国性统计数据程序、责任机构没有明确规定,出现了某些混乱现象。
4、缺乏对新的统计调查项目立法审批程序,对于统计调查的管理和监督力度不够等。
(三)针对统计工作的管理薄弱,管理的透明度与公开性不够
长期以来,我国一直缺乏比较系统的政府统计发展中长期计划。在国家统计局的年度工作计划与总结中,缺乏统计发展目标及其执行情况、统计经费收支情况和人员情况等方面的内容,对政府统计工作的整个运行和管理情况缺乏必要的透明度。在数据对外公布方面,向社会介绍统计方法制度、统计数据质量情况不够充分。近几年,我国在向社会介绍国家统计方法制度、各种指标解释、如何使用统计年鉴等方面做了一些工作,提高了社会对统计工作的认识水平。但是,这类工作的进展还不平衡,在实际中正在使用的一些重要统计数据的统计或核算方法制度尚未公开,或公开不够。此外,对重要统计数据本身的误差率、可靠性程度的分析和质量评估工作做得还不够,社会各界对此缺乏必要的了解,也容易产生各种猜测和质疑,这种情况不利于国家统计机构借助社会力量,改进统计工作,不利于统计信息的开发与利用。
(四)统计任务所需要的经费得不到合理有效地解决
由于国家和地方统计局的关系不顺,造成了统计工作经费筹集困难。虽然国家每年都为统计活动提供一定的财政预算,并且国家制度规定,布置任务和提供完成任务的经费山国家统计局负责,但实际工作中的做法是各级统计局先将经费划到各地财政部门,使用时由财政部门进行划拨。但在实际使用经费时,经常会遇到经费不到位的情况。
(五)统计人员方面的问题
基层统计人员文化水平,统计业务整体素质不高,知识结构老化,得不到定期系统的业务培训,统计业务只停留在日常报表和简单的数据搜集水平上,不具备运用计算机及网络技术来获取统计数据,并对统计数据进行深加工、精加工的能力。另外,个别地区基层统计人员调动频繁,在机构改革中往往是精简的首选对象。这种不合理的现象严重影响了统计数据的质量。同时,由于统计部门内部缺乏必要的激励和制约机制,影响了统计人员的积极性和责任心。
二、中国统计能力建设水平提高的途径
通过对我国统计能力建设情况的研究,可以看出,我国在统计能力建设方面存在的问题很多。要提高统计能力建设的水平,就要从多方入手,做到多管齐下,才能达到明显的效果。
(一)统计工作环境方面
1、建立中央和地方并行且相互独立的统计体制。为了提高统计能力建设的水平,首先就要从根本上解决我国统计体制方面存在的问题。“统一领导、分级负责”的原则影响了统计的独立性,使统计数据的质量受到干扰。目前要进行统计体制改革,切实可行的统计体制应是中央与地方并行但相互独立的统计体制,中央与地方分别建立自己的统计系统,没有上、下级隶属关系,彼此独立。中央统计系统主要由国家统计局组成,职能包括:(1)作为国家统计机构,代表国家行使有关统计组织管理的职能;(2)履行国民经济核算的职能;(3)直接搜集除海关以外的主要实物部门的统计数据;(4)进行统计分析,提供决策咨询服务。地方统计系统是指省、地区和县一级的地方政府统计机构,其职能是根据地方政府决策的需要,开展各种统计活动,为地方政府、企业和社会各阶层提供服务。除全国性大型调查需要地方统计系统配合外,不承担国家统计调查任务。中央统计系统经费主要由中央财政负担,地方统计系统(除民间统计机构)在机构设置、人员编制和经费方面,由地方政府统一管理。
这种统计体制的优点是职责明确,使得两个统计系统更加灵活,有效抵御外界的干扰,提高统计数据质量,调动中央和地方两个系统的积极性。
但也相应存在一定的问题,如一个企业要同时接受中央和地方统计机构两方面的统计调查,且内容基本相同,这就产生了重复调查的问题。解决这个问题的方法是建立国家统计协调委员会。协调机制可以保证统一的统计指标定义和分类,保持国家统计系统的声誉。国家统计协调委员会的任务是:协调中央统计系统和地方统计系统的关系,使得这两个系统之间的沟通顺畅,实现数据共享。中央统计系统及时向地方统计系统提供相关的宏观统计数据,地方统计系统及时向中央统计系统提供地方的统计数据。
2、统计观念更新。适应新的统计机制,就要努力实现以下统计观念的转变:(1)必须由为政府服务的统计观念转变到既为政府服务又为社会服务的统计观念上来;(2)必须由产品经济的统计观念转变到市场经济的统计观念上来,增强统计的市场意识、竞争意识和风险意识;(3)必须由注重事后统计的滞后统计观念转变到既重视事后统计,更注重事前预测和事中监测的现代统计观念上来。
3、加强民间统计组织的建设。民间统计组织承担更多的统计调查和咨询服务工作,可以更全面满足市场和公众的需求。另外,民间统计机构具有灵活、机动、快速和高效等特点,是独立核算,自主经营、自负盈亏的经济实体,既能够解决居民就业问题,又能够解决经费问题。
4、加大统计执法的力度。按照《统计法》的要求抵制人为因素对统计数据质量的干扰。统计部门布署统计工作,要求被调查对象提供统计资料是法律赋予的权力,如实及时提供统计资料是被调查对象的义务。进一步规范统计执法检查工作,建立人民法院对统计行政处罚予以强制执行的制度,把统计执法活动与人民法院的强制执行制度相衔接,与其他职能部门联合办案,发挥行政执法的整体效能。
5、统计的国际合作。我国已经与世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织及加拿大、挪威和德国等国家建立了统计方面的国际合作关系。但这种国际合作还要进一步加强,国际合作除了能给我国带来援助资金外,更重要的是带来了统计方面先进的专业技术,可以加强统计人员的业务素质,并可以提供国际上通用的统计方法和标准,以提高我国统计数据标准化的水平。
(二)改革统计调查方法
改变层层上报、环节繁多的依靠全面统计报表的统计调查模式,建立多种调查方法综合运用的调查方法体系,以减少统计数据搜集过程中过多的中间环节和人力、物力资源的浪费。建立以必要的周期性普查为基础,以经常性的抽样调查为主题,同时辅助以重点调查等多种方法综合运用的统计调查方法体系。特别要指出的是抽样调查,它避免了对总体单位的逐一调查和较多的中间环节,在较大程度上减少了各方面对统计数据在调查过程中的干扰,使调查数据尽量接近客观事实。因此,在目前情况下应尽量推广和运用抽样调查方法。
(三)人力资源方面
提高统计人员的业务素质是提高统计数据质量的根本保证。开展多层次、多形式的岗前、在岗业务培训工作,对不同岗位的业务人员进行定期轮岗,扩大统计人员的业务面。制定一定的激励机制,如定期组织统计理论知识有奖竞赛等形式激发统计人员学习理论知识的积极性。另外,要增加文化层次高、具有较高统计分析能力的统计人员的数量,他们能够运用现代信息技术和统计方法,增加统计信息的有效供给,并能提高统计信息的质量。
(作者单位:同煤集团忻州窑矿劳动人事科)