学生资助对入学的影响
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学生资助能否改善、能在多大程度上促进低收入等弱势群体的入学机会呢?通过文献检索,本研究发现,学生资助影响高等教育入学机会的研究因采用的数据和方法不同,得到的结论有一些差别。汉森(Hans-en)利用美国人口调查数据,考察了1971/72年度(佩尔助学金实施前)和1978/79年度(佩尔助学金实施后)不同收入阶层高等教育入学率的变化。他认为,如果佩尔助学金确实改善了低收入家庭子女的高等教育入学机会,那么就应该看到佩尔助学金的资助对象所处收入阶层人群的高等教育入学机会的增加。他还采用1972年的全国范围内实施的纵向调查(NationalLongitudinalSurvey,NLS72)和1980年的高中及高中后跟踪调查(HighSchoolandBeyond,HSB)的数据,考察佩尔助学金实施前后高等教育在校生来自低收入阶层学生数的变化。结果显示出,无论是绝对水平还是与中等收入以上阶层的入学率相比,来自中等收入以下阶层的学生入学率均呈下降的趋势。
汉森因此得出结论认为,中等收入以下阶层的学生获得学生资助的增加,对增加其入学机会的作用很小。[3]曼斯基和怀斯(Manski&Wise)采用1972年的全国纵向调查数据,利用逻辑回归模型估计了学费和学生资助对受教育者高等教育选择行为的影响。结果表明,学费和学生资助是影响学生入学率的重要因素。曼斯基和怀斯还计算了不同收入阶层学生的入学率。结果表明,“没有获得佩尔助学金”的低收入阶层和中等收入阶层学生的入学率比“获得佩尔助学金”的低收入和中收入阶层学生的入学率分别低17•5%和5%。高收入阶层学生的入学率则保持不变。进一步的计算表明,如果没有佩尔助学金,低收入群体中41%的佩尔助学金获得者将放弃继续接受高等教育。中等收入群体学生中这一比例为17%,高收入群体学生中这一比例为6%。曼斯基和怀斯因此得出结论认为,佩尔助学金对高等教育入学率具有重要影响,特别是对低收入阶层的高中毕业生非常有帮助。[4]这一结论与汉森的结论有一些差别。
尽管学生资助对高等教育入学机会的影响程度的大小还颇具争议,但是世界各国的一个普遍做法仍然是:在实施成本补偿的同时建立包括奖学金、助学金和学生贷款等多项学生资助种类在内的较完备的学生资助体系,以缓和因为收学费而可能带来的受教育机会分布不公平的问题。圣约翰(St•John)1990年的研究表明,不同类型的学生资助对不同收入群体起到的效果不同。[5]的数据显示出,与其他收入组相比,助学金的增加会最大程度地促进最低收入组接受高等教育的可能性,而贷款的增加对促进中等收入组学生入学机会的作用要大于对最低收入和最高收入组学生的作用。由此可见,不同的学生资助形式对入学机会对影响会有所不同,但总的情况是学生资助对中等及以下收入群体的入学机会有正面的效果。在我国,学生资助的主要目的就是通过减少学生就学的直接成本从而增加贫困学生的比例,保障贫困学生不因经济困难而辍学。通过文献检索,作者发现,关于学生资助对我国高等教育入学机会影响的较深入的实证研究并不多见。
有研究者曾于2002年4月对某大学的学生资助与教育机会均等的关系进行了个案研究。[6]该大学的学生资助体系包括国家助学贷款、勤工助学、学费减免、校内贷学金、临时困难补助、助学金和奖学金。①研究发现,总体上,学生资助显示出了向来自贫困地区和贫困家庭的学生的倾斜,即农村学生和家庭收入较低的学生获得了大部分的公共财政资助。随着家庭收入水平的提高,学生获得公共财政资助的概率降低。研究发现尽管学生资助指向了目标群体,但由于力度不够,与来自中、高收入家庭的学生相比,来自低收入家庭的学生面临的经济负担仍非常大。以上研究说明,无论学生资助对高等教育入学机会的影响是大还是小,它在一定程度上促进了低收入家庭学生入学机会的公平。在我国的高等教育学生资助体系中,由于资助力度、种类等的限制,学生资助对入学机会公平的积极作用没有被突出地显示出来。因此,要使学生资助更有效地改善低收入家庭学生的入学机会,还应加大资助力度,丰富资助的种类。
二、学生贷款对高等教育入学机会的影响
在一些发达国家和发展中国家,学生贷款、奖学金、助学金是政府和私人机构对学生提供财政支持以使他们能支付学费或者生活费的主要方式。其中,学生贷款这种“延迟付费”的方式因其在公平和效率方面的复杂性引起了更多的关注和研究。在国际上,从20世纪60年代初开始学生贷款就作为支持学生接受高等教育的方式被广为采用。[7]目前,世界上共有50多个发达国家和发展中国家已经实施了学生贷款计划。1999年我国出台了国家助学贷款政策,并在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安和南京八个城市试办有担保的国家助学贷款业务。2000年9月始,国家助学贷款试办范围从八个城市扩大到全国,经办银行从一个中国工商银行扩大到四大国有银行,贷款对象也从全日制本专科学生扩大到全日制本专科学生和研究生,并由担保贷款制度改为信用担保制度。
齐德曼(AdrianZiderman)2002年对世界上很多国家的学生贷款的目标进行了归纳总结,认为高等学校学生贷款的目标有五类:(1)以弥补高等教育财政不足为目标的学生贷款;(2)以扩展高等教育为目标的学生贷款;(3)以增加贫困家庭子女上大学的机会,促进入学机会公平为目标的学生贷款;(4)以满足特殊领域、特殊地区劳动力需求为目标的学生贷款;(5)以减轻学生经济负担为目标的学生贷款。第五类学生贷款与第三类学生贷款的不同在于:它是面向所有学生而不仅仅是贫困大学生;它不含补贴性质,有助于培养大学生的自立意识,增强他们的责任感,使他们不再依靠父母,经济上保持独立,珍惜学习机会。[8]我国国家助学贷款的实施办法要求贷款对象指向贫困学生,帮助贫困学生进入高校学习,不因家庭贫困而失学。由此可以看出,我国国家助学贷款的首要目标是增加贫困家庭子女上大学的几率,增加贫困学生对高等教育的需求,促进社会公平。
同时,我国国家助学贷款是伴随着1999年高等教育规模快速扩展和学费水平较往年有较大幅度的提高的情况下推行的。收取学费、推行学生贷款,可以为高等教育的扩张提供财力。这意味着我国国家助学贷款还有扩展高等教育的目标。另外,我国国家助学贷款的实施主体主要是中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行和中国银行这四大国有银行,本金来自银行,政府补贴一半利息。这说明,我国国家助学贷款也有弥补高等教育财政不足的目标。因此,我国国家助学贷款既有增加贫困学生对高等教育需求促进社会公平的目标,又有扩大高等教育机会和财力供给的目标。尽管中国和许多国家都将促进高等教育机会均等作为学生贷款的首要目的,但是学术界对于学生贷款是否能够实现这一目标一直争论不休。一方面贷款的倡导者认为贷款比助学金更公平,因为贷款包含了较少成分的由贫困纳税人向潜在的富有学生的财富转移。另一方面,贷款的批评者认为由于低收入学生是风险厌恶的(riskaverse),因此贷款在鼓励低收入学生接受教育方面,不如助学金有效果。[9]而有研究者在考察中国某大学学生的家庭收入水平与申请国家助学贷款的关系时,却发现在该大学的抽样样本中,低收入学生没有表现出风险厌恶的特征。除了随家庭人均收入增加,学生申请贷款的意愿在降低外,他们的研究还发现,在没有申请贷款的学生中,只有1•8%的学生将原因归于害怕未来无法还清债务。[10]
另外,就该个案而言,通过下面的数字我们可以发现国家助学贷款已经成为学生资助的最主要的形式。在该个案大学的学生资助体系中,从获得资助的抽样学生在全部抽样学生中的比例来看,获得国家助学贷款的学生比例为9•63%,获得学费减免的学生比例为4•98%,获得助学金的学生比例为7•47%。从资助数额的比重来看,国家助学贷款在学生总资助中的比重超过了50%,助学金占16•5%,其他来自学校财政补贴的学生资助约占29%。这一方面说明了国家助学贷款的覆盖面和资助数额要大于其他的资助形式,从另一个侧面说明了贫困学生在面临家庭经济困难而必需申请学生资助时,因为没有其他更多的形式可供选择,而无法表现出风险厌恶。由此可见,学生贷款对高等教育入学机会和学生财政状况的公平作用有赖于其具体实施方案,如贷款要达到的目标、贷款期限、筛选标准、回收方法、利率水平等,以及学生贷款项目运作所处的社会、经济、文化和教育环境。
三、国家助学贷款对贫困学生入学机会和财政状况的影响
国家助学贷款已经成为目前我国高校学生资助的重要方式。那么,我国目前正在实施的国家助学贷款对入学机会公平的促进作用及其可持续性如何?本文对这一问题进行了一个初探性的分析,期望对国家助学贷款的进一步推行和有效实施提供参考依据。国家助学贷款的公平性可以从两个方面进行评价。一个是贷款是否瞄准并射中了贫困生这一目标群体,另一个是考察获贷的贫困学生能获得多大程度的“隐含补贴”(hiddengrants)。对某一个具体的学生贷款项目而言,即使获得贷款的学生在规定的时限内全部返还了应该返还的贷款,还款额的现值与贷款额的现值之间仍然会有一个差额,通常是获得的贷款额的现值会大于还款额的现值,这个差额就是隐含补贴。国家助学贷款是否瞄准并射中了贫困生这一目标群体呢?对中国某大学的个案研究显示出申请率和获贷率都是随家庭收入水平的降低而增加的,这在一定程度上反映出国家助学贷款针对了贫困生。但由于学校与学校间、地区与地区间均会存在一定的差别,该个案研究无法代表全国所有高校的情况。从全国范围看,到2001年5月底,全国53•4万名学生申请国家助学贷款,16•9万名学生获贷,获贷率仅为21•6%;到2002年6月底全国累计申请贷款的学生为112•5万人,获得贷款的人数累计为35•1万人,获贷人数占申请人数的比例比2001年略有提高,但依然很低,约为31•2%。①这说明还有大量的贫困学生没有申请到国家助学贷款。
另一方面,由于很难获得我国居民的金融资信信息,贷款资格审查的主要依据是生源所在地民政部门开具的家庭收入状况证明,因此很难断言学生自我报告的家庭经济状况报告或当地民政部门出具的家庭经济情况证明能够完全正确地反映出其家庭收入的真实水平。国家助学贷款有多大的“隐含补贴”呢?根据齐德曼和奥尔布莱特计算学生贷款回收率的方法,考虑还款四年间的银行利率和通货膨胀率,计算出每次还款的贴现值和每次获得贷款的贴现值。假设所有获贷学生都能履约按时还款,则还款额的贴现值与贷款额的贴现值的比率即贷款回收率。[11]隐含补贴率=1-贷款回收率。贷款净回收率为还款额的现值减去拖欠未还的贷款和管理成本后与贷款额现值的比率。管理成本指因实施某学生贷款计划而负担的各项人力、财力和物力的支出。本文根据国家助学贷款的实际回收计划,首先对贷款回收率进行了估算。以一名2001级四年制本科生贷款者为例,假设该学生从一年级起在中国工商银行申请了每学年5000元的学费贷款和每月250元的生活费贷款,共申请了四年,计划毕业后半年开始还款。根据艾尔布莱特和齐德曼的方法计算出来的国家助学贷款的回收率为79%。这意味着国家助学贷款的隐含补贴率为21%。也就是说,国家助学贷款的21%实际是“隐含的助学金”。下面看一看其他国家或地区高校学生贷款的隐含补贴。世界银行专家艾尔布莱特和齐德曼以及卡尔逊曾对世界上24个国家和地区的政府补贴性质的主要学生贷款项目的回收效率进行了估算,发现这些国家的学生贷款项目普遍存在一定比例的隐含资助。列举了这24个国家或地区的学生贷款计划的回收率、净回收率和隐含补贴率。从的数据我们可以看出委内瑞拉的学生贷款的隐含补贴最高,为93%,即93%的贷款额实际上不需偿还,是一种助学金性质的暗补。隐含补贴最低的是巴巴多斯的学生贷款,为13%。大部分国家或地区学生贷款的隐含补贴在40%~60%左右。与其他国家相比,我国国家助学贷款的“隐含补贴”属于偏低的水平。
四、国家助学贷款的效率及可持续发展初探
的数据中的净回收率反映了学生贷款的回收效率和可持续性。一方面,学生贷款项目普遍有拖欠的现象,另一方面,由于运行学生贷款项目,学校、政府和银行机构都会有成本发生。贷款净回收率考虑了拖欠未还的贷款和管理成本,更加真实地反映了贷款的回收效率。从的数据中我们可以看出,肯尼亚和委内瑞拉的学生贷款的净回收率是负值。这意味着,按现值计算,政府不仅没有回收贷款,还倒贴了一部分费用用于填补拖欠的数额和管理成本。如委内瑞拉的学生贷款,政府的实际支出是贷款额的108%。一些国家的贷款回收效率偏低甚至倒贴费用,这就引起了学术界对是应该实行学生贷款,还是发放助学金发生了争论。尽管学术界对学生贷款的效率问题有争论,但并没有妨碍学生贷款的盛行,而这种争论至今仍无定论。目前国家助学贷款还没到大规模回收的阶段,因此很难预测其贷款拖欠率。从发展中国家高校学生贷款计划的拖欠率来看,平均大约在5%~10%之间。华中科技大学的校内贷学金的拖欠率在1995和1996年为10%左右。[12]
从中国工商银行北京分行获得贷款的学生进入还款期后,有近10%的学生没有按期还款。[13]另一方面是管理成本的问题,目前国家助学贷款的管理成本有多大,还没有详细的估算。但是根据2001年对北京三所高校、银行机构和政府部门有关管理机构的调查,助学贷款管理机构普遍没有大幅增加专门操作国家助学贷款的工作人员,普遍的做法是原有的相关工作部门增加了一项业务。[14]因此,初步分析认为,国家助学贷款实行初期的人员性经费和业务费不会太高。但是,随着贷款规模的逐步扩大和还贷期的到来,其管理成本,特别是银行机构的管理成本将会有较大幅度的增加。贷款回收的效率会影响到贷款的可持续性。这是因为贷款回收效率越高,越有可能形成自成体系的循环流动,无需不断地填补新的贷款本金。从国家助学贷款目前的情况看,影响其持续性的主要因素就是贷款拖欠率。贷款拖欠率越低,可持续性越强。要降低贷款拖欠率,一方面是完善信用体制和提高学生的信用意识,另一方面就是要考虑学生实际的还款能力。对于国家助学贷款来说,获贷学生毕业后要承受多大的还款负担,他们是否能够承受得起呢?仍然以前文中那名有代表性的贷款学生为例,毕业后四年内还清贷款,共需16个季度;毕业后半年开始还第一笔贷款,还款从第二个季度开始发生,则还款次数共15次,第一年3次,以后三年每年4次。还款率指学生每次应还贷款数占应还总贷款数的比重。
中的数据是作者根据实际还款计划计算出的每次还款数占总还款数的比率。一般地,大学毕业生年均收入是逐年增长的。因此,如果还款负担最初较小,而后逐年递增,则更契合学生还款的承受能力,进而更有利于贷款的回收。但是,从中的数据我们可以看出,国家助学贷款目前的还款计划总体上并没有表现出这样的趋势。除了学生毕业后第一个季度不需还款和第二个季度的还款率最低外,第三个季度的还款率最高,然后依次降低,直至还完。我国本科毕业生的平均年收入1996年约为10798元,1997年约为12436元,1998年约为13530元,[15]平均增长率为12%。假设本科毕业生平均年收入水平保持12%的增长率,则2005年的收入约为29910元,2006年的收入约为33500元,2007年约为37520元,2008年约为42022元。对应地,该获贷学生平均每年的还贷支出分别为2005年约6898元,2006年约9290元,2007年约9042元,2008年约8794元。其年还款数占年收入的比重分别约为2005年23•06%,2006年27•73%,2007年24•10%,2008年20•93%,平均负担率约为24%,即大学本科毕业生从开始还第一笔贷款起,四年还清为止,平均约24%的年收入要用来返还贷款。由此看来,学生还贷的负担并不轻松。在这种情况下降低贷款拖欠率的一个非常重要的先决条件是大学生就业的劳动力市场状况。如果贷款学生毕业后的就业率高,收入高的话,那么贷款回收的最基本条件将得到保障,这时影响回收效率的主要因素将是信用。但如果获贷学生的就业率低,收入低的话,那么情况将是他们想还也还不起。因此,国家助学贷款的可持续性不仅有赖于还款计划更加合理,信用体制更加完善,信用意识更加增强,还有一个非常重要的因素就是大学毕业生的就业机会和收入状况。
五、启示和建议
根据对学生资助效果的分析,本文获得以下几点启示,作为政策性建议:
1•要使学生资助更有效地改善低收入家庭学生的入学机会,还应加大资助力度,丰富资助的种类。另一方面,由于不同类型的学生资助起到的效果不同,应针对不同的收入群体实行不同的资助组合。
2•在世界上许多国家,存在着多种学生贷款形式,其目标不同,资金来源的渠道和发放的对象也有所不同。在具体实施时,可根据具体需要和目标,由不同的机构发放不同性质的学生贷款。
3•根据国际经验,对学生有补贴的贷款项目往往需要政府承担更多的责任。贷款中给予学生的补贴越高,商业机构的积极性越低。这就需要政府财政对有补贴性质的学生贷款承担资金回收的风险。政府可以通过以下形式为国家助学贷款更好地运作提供服务:(1)政府分担一定比例的本金;(2)政府提供风险担保或提供风险准备金。
4•考虑到学生贷款者往往是刚毕业的时候还款能力弱,随着工作年限和经验的增加,收入越来越高,还款能力也随之增强,因此应建构符合以学生为对象的贷款项目的还款方案。这包括延长从毕业到还第一笔贷款的时限;每次还款额占总还款额的比重从较低的比率逐渐增加;建立减免贷款的特殊政策,如到边远地区或国家急需的地区和行业工作可考虑减免贷款等。