运用世贸规则应对美施压人民币汇率问题

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3月16日，14位美国参议员对《货币汇率监管改革法》提出新立法建议时指出，中国的汇率偏差严重影响了美国制造业的销售和出口，在过去的12年中美国因此失去了530万个制造业工作机会，并指出人民币对美元汇率低估了25%-40%。

根据该建议，如果美国财政部认定中国为汇率操纵国，则会要求中国在被认定为汇率操纵国后90日内解决汇率问题，否则美国财政部就启动惩罚性措施，其中包括不允许美国联邦政府从中国采购货物和服务；如果在360日内中国未解决汇率问题，美国贸易代表将在WTO提出申诉。该法允许美国商务部在美国财政部采取行动的同时，运用反倾销规则或反补贴规则对中国实施进口限制。

对于美国日渐加紧对人民币汇率的施压，我们姑且不论这是否与其经济形势或刺激政策不成功有关，或者是否与奥巴马面临中期选举有关，既然美国称如果中国不升值人民币将向WTO提起申诉，那么，我们同样用WTO规则分析应对。

单边施压有悖世贸原则

美国对解决汇率操纵问题给出了时间表，并申明如果汇率操纵国不在规定时间内改变汇率决定方式，美国将进一步采取措施。这种单边解决问题的方式，与WTO规则所倡导的多边或双边解决争议的原则和方式相违背。尽管WTO规则中也有允许的单边限制措施，但实施这些单边限制措施有明确的前提条件，而且实施国要向WTO作出通报，且规则中没有明确，允许成员国在汇率问题上可以采取单边限制措施。

美国声明，如果中国在被认定为汇率操纵国后不升值人民币，将会采取的措施之一是在对中国产品征收反倾销税时，加入人民币币值低估的部分，这完全不符合WTO的《反倾销协议》。

《反倾销协议》的适用范围是企业的不正当竞争行为，而汇率的高低与企业行为无关。如果美国把自己计算的人民币应升值幅度作为反倾销税的决定因素之一，这与美国在反倾销计算中的“归零”方法一样，都是在人为做出或做高倾销幅度，操纵反倾销税率。WTO的专家小组或上诉机构，至少在5个案件中对美国反倾销计算时的“归零”做法予以明确反对。

美国认为中国操纵人民币汇率构成了《补贴与反补贴协议》所禁止的出口补贴。其实WTO的反补贴规则对如何才构成出口补贴有着严格限定，WTO的争端解决机构在认定出口补贴时很谨慎，是按照严格的标准来判定的，只有当补贴的授予或维持与出口业绩有紧密关系，或者说只有当补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起时，才构成被禁止的出口补贴。

即便是提供补贴的政府预计补贴会带来出口，或者补贴是给予出口企业的，或者偿还贷款的资金来源之一是以后可能的出口收入，这些理由单独都不足以证明存在出口补贴。所以，美国不能仅仅因为目前人民币汇率有利于中国产品出口就认定构成出口补贴，根据WTO以往案例，美国必须提供充分证据来证明，中国现在的人民币汇率政策是以出口利益为前提，是与出口紧密相连的；同样，如果美国认为人民币汇率构成可诉补贴，美国要充分举证中国政府向特定企业作了资金转移。而我们认为人民币汇率不针对任何特定企业，不具有专向性，构不成可诉补贴。

美国采用反倾销或反补贴措施来解决所谓的汇率操纵问题，这种做法违反美国的关税承诺。WTO的成就之一就是推动各成员国对自己的进口关税水平，作出削减承诺以此实现市场准入，各成员国实行的关税水平不能超过自己的承诺水平。如果美国因人民币汇率问题征收不符合WTO规则的反倾销税或反补贴税，这就是变相提高进口关税水平，会使中国丧失基于美国关税承诺而合法期待的市场准入利益。

中国需加强防范

中国入世以来，美国就不断使用针对中国的纺织品特保措施来限制从中国进口，同时在对中国反倾销时，通过把中国界定为“非市场经济国家”，而对中国另立确定倾销水平的标准。

随着这些针对中国的贸易保护工具已经或即将到期，美国需要新的替代工具限制中国。我们知道，如果美国要对很多产业实施保护，需要许多贸易救济调查，而在金融危机导致美国政府机构大幅裁员的情形下，美国需要更为经济有效的方法来限制中国，而人民币升值可以一揽子解决美国许多产业的利益保护问题。因此在美国找到其他贸易工具前，将会很执着地用人民币问题向中国施压。

美国要求人民币升值来减少中国对美出口，这种方法类似于自愿出口限制。在上世纪五六十年代至八十年代，美国运用自己的经济大国地位强压日本等亚洲国家分别签订自愿出口限制协议，以此来保护美国纺织业和汽车业等的经济利益。

由于自愿出口限制违反GATT取消数量限制的规定，而且经济学家认为数量限制对进口国整体经济不利，所以美国逐步放弃了压制别国自愿出口限制的做法。现在美国想通过人民币升值来限制中国产品出口，是要求中国对所有出口产品从价格上采取自愿出口限制。由于这种方法是从价格上起到限制作用，进而规避数量限制有违反WTO规则的嫌疑。

美国对人民币汇率的指责是基于其国内立法中有关“操纵汇率”的概念，这种创设法律概念的方法是其在国际贸易领域的常用方法。例如认定中国为非市场经济国家，在反倾销计算中美国设计的“归零”做法。

可以说一些国际规则是“美国自主创造”。当然，我们承认美国有其立法，前提是提出一个法律概念或设计一种法律制度时，要兼顾自己的国际义务及其他国家在国际规则下的权利，而不是单边无所顾忌地创设法律概念。如果为了一己之私而制定专用于其他国家的法律概念和规定，那就违反国际公法的诚信原则，我们需要加以防范。

对于汇率问题、国际收支问题、货币储备问题，WTO规则明确了国际货币基金组织（下简称IMF）的作用，WTO会向IMF磋商，并完全接受IMF提供的统计数据和事实结论。

如果美国在IMF中运用自己的影响力使其接受美国制造的“汇率操纵”概念，我们担心此时的IMF是否能作出客观公正的认定。由此就产生了中国需要面对的一个问题，我们在其他国际组织或国际条约中的立场、表现、或义务，可能会影响到我们在WTO的权利和义务。我们不仅要防止美国在WTO制造概念，而且还要防止它在其他国际组织或国际条约中按照其自己的意愿制造概念。

我们知道，当初WTO各成员国寄予厚望的多哈回合谈判多年未果，其主要原因就是美国等发达国家在本国农业补贴问题上毫不退让，却要求发展中国家开放非农产品市场。当美国等发达国家的“己所不欲却施于人”做法，导致多边谈判陷入困境时，我们不免思考美国的类似做法是否会导致中美双边在贸易问题上陷入“多哈式”的僵局。

积极应对

WTO规则是广义的贸易规则，一个成员国政府无论采用什么措施，如果该措施能产生影响贸易的效果，除非明确被WTO规则例外，否则就受制于WTO规则。对于WTO成员国在WTO中所作的承诺，成为对自己立法的一种限制。但是，即便WTO规则涉及范围很广，中国还是要主张自己在汇率问题上的，我们不仅没有在WTO框架下对汇率制度作出任何承诺，也不能在IMF等国际场合承担不当义务而影响到我们在WTO框架下的权利。

市场是经济和贸易的一个核心问题。在经济危机期间，中国在国外市场遇到了越来越多的限制措施，实施国家既有传统上对中国加以限制的发达国家，也有新兴经济国和发展中国家，实施的措施种类既有WTO允许的贸易救济措施，也有与WTO原则和精神违背的贸易保护主义措施。

美国对人民币的指责无外乎是争夺市场，使中国产品退出美国市场的同时还能让出中国自己的国内市场。面临这样的市场之争，我们更要与经济互补国家开展双边或地区贸易，实现贸易利益的互赢。

美国在人民币汇率问题上威胁中国可以想象两种结果：一是中国被迫升值人民币，再就是中国不升值人民币但从美国市场收缩。无论哪种结果，对美国都是有利的。

面对美国在汇率问题上的压力，我们面临的最大问题就是，如果不升值人民币，我们今后是否继续向美国出口，出口多少，如何出口？我们的产品结构是否要做调整？当中国面对越来越多的贸易救济措施甚至是贸易保护主义措施时，我们的产业发展政策和经济结构调整显得很重要。

从这次美国对中国汇率问题的时间和行动安排，我们可以看出美国对于自己做法也有些犹疑，似乎对中国施压的成分更高，按照美国通常的做法，要么直接在国内采用贸易救济措施限制对手，要么迅速启动WTO的争端解决程序，而不是给对手一个时间表。

去年美国对中国轮胎实施特保保护后，中国的一些行业协会产生了对美国采用反制措施的想法。随后中国对从美国进口的汽车和鸡肉展开了反倾销和反补贴调查，先不论是否属于中国的反制措施，我们接着看到的是美国对中国的钢铁产品征收高额反倾销关税。

现在美国又以人民币汇率为由对中国施加新的压力，促使我们思考反制的方法和效果。虽然我们可以在国内对从美国进口的产品实施WTO允许的进口限制措施，但这似乎与事无补。我们应考虑如何在国际层面上，利用WTO的争端解决机制和谈判机制，纠正他国贸易保护主义措施或防止他国制定贸易保护主义条款。

对于美国在人民币问题上采取的任何违反WTO规则的行动，中国应该采用WTO的争端解决程序来阐明主张回应指责。

（作者为北京WTO事务中心政策评估部主任 ）