关于农村宅基地管理问题的思考与对策

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摘要：农村宅基地管理问题，是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，是我国农村生产生活中最复杂、最棘手的问题，直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用和农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。直接影响到农村的社会稳定以及新农村建设的进程。但由于农村宅基地无偿无期限和无流动的使用制度，在一定程度上导致了农村宅基地的无序扩张，土地资源的严重浪费和城镇化进程的缓慢等。本文以东明县为例从宅基地管理的现状入手，分析存在的主要问题，并提出意见和建议。

关键词：宅基地；管理；现状；对策

一、农村宅基地管理存在的主要问题及原因

随着农村经济的发展，农民生活观念的逐渐变化，特别是在中央惠农政策的大环境下，农村农民住宅建设空前活跃，由于各地的地理位置、自然条件不尽相同，导致目前农民建房还存在着不少的问题，破坏、闲置浪费耕地现象随之大量出现，土地尤其是耕地资源被浪费、被占用的违法现象屡禁不止，日益严重。主要表现在以下几个方面。

1、部分村民、干部宅基地使用观念陈旧。我县部分乡镇部分农村干部、群众思想认识不到位，思想观念滞后，有的村民错把宅基地使用权视为所有权，错误的认为宅基地属私有财产，可自由支配，自由买卖，部分村民留恋于世祖旧地生活习惯，不愿迁址移俗。

2、一户多宅普遍存在。目前在农村，大多数农户都有两处或多处以上的宅基地。产生这一现象的原因，主要是因为随着人口的增加，原有的居住面积已经满足不了人们的需求。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一基”可以有不同的理解，使农民建房立户“一户一基”的原则被曲解。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，此规定执行难度很大，难以操作到位。

3、缺乏经论证的宅基地整理专项规划。调研中发现，有的地方存在：村镇建设规划和乡(镇)土地利用总体规划严重脱节，且执法不严。规划层次不高，朝令夕改，缺乏合理布局、分步管理实施的中期、远期规划。近期规划或具体规划方案也不够规范，对规划、施工、后续利用等方面缺乏总体考虑。

4、管理资金严重短缺。实践说明，农村宅基地管理和农地整理一样，所需投入管理的资金主要来源于投资主体，但实际上搞宅基地管理与旧地复垦的投入资金量要远远大于农地整理所需的投入，除了平整土地、复垦需要投入等同于农地整理所需资金外，拆除旧房成本及补偿，新农居点基础设施配套等也需要大量资金。因此，相对于农地整理已经形成的良好的投入产出机制，我县农村宅基地管理资金也走自求平衡的思路显然有些举步维艰了。

5、政策倾斜的问题。①在农村宅基地管理过程中新农居点的定址有可能要打破原来的村与村之间的界线，需要作跨村安置。而现行法律规定只允许本村农户使用本村集体土地建造屋宅，至于需跨村安置占用其他行政村(集体经济组织)的土地，用地方式如何，政策未作明确规定。因此，对今后确权办证不仅是一个难点，而且如果按照征用办理用地手续，势必造成新农居点建设中土地费用的增加，继而增加整理成本。②宅基地管理复垦后的土地置换折抵建设用地指标问题。按照现行的政策规定，宅基地管理后腾出的土地复垦成耕地的才可获得建设用地复垦周转指标。然而，在一些地方为了有利于生态环境的保护和改善，更适宜复垦为林地，因而就享受不了复垦周转指标的政策。

二、我县开展农村宅基地管理势在必行

目前，我县经济社会发展势头良好，但农村人居环境却远远落后于经济社会发展，宅基地布局散乱，村内多断头路，“空心村”“村外村”的现象比较普遍。由此又进一步造成实施新的村庄规划难，村内群众行路难、排水难，村容村貌“脏、乱、差”治理难一“四难”。为加速推进城乡一体化，建设“道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、环境优化、家庭美化”的现代化新农村，必须首先对农村宅基地进行管理。

随着我县100多万亩高质量标准农田建设任务的完成，我县那些连片程度高，整理条件较好，工程施工难度低的地块都整理的差不多了。目前我县虽然还有百万亩的耕地尚未整理，但这些耕地大多分布较为分散，连片程度低，地块面积小，施工难度大，这势必造成施工投资大，而且由于新增耕地面积少，相应的折抵指标产出率也就低。建设用地需求量的增加与用地指标不足的矛盾将日益尖锐化，仅靠农地整理获取折抵建设用地指标显然已不能满足我县的经济发展和城市建设的需要。客观形势也要求我们必须加强、加快我县农村宅基地管理及复垦的力度和步伐。

目前我县农村宅基地管理主要包含两方面即拆旧建新和退宅还耕。

拆旧建新是指在土地利用总体规划和村镇规划的指导下，拆除村内老房旧房，建设符合规划要求和标准的住房，使村容村貌明显改观，农民居住质量得到提高。

退宅还耕是指在对农村居民点建设用地进行综合管理过程中，中心村周边和零散自然村拆除旧宅后，通过工程改造、整理措施而复垦成耕地的行为。

三、深入开展农村宅基地管理的对策分析

如何加大农村宅基地管理的力度，整体推进这方面的工作，除了应采用以点带面，点面结合的方法外，我们建议从以下几个方面着手抓好。

1、加强领导，加大宣传，统一思想，建立组织

农村宅基地管理工作在起步阶段需要我们大力宣传引导，切实转变农村干部群众的思想观念，尤其是基层乡、村的各级领导干部，他们处在实际工作的第一线，容易出现“四怕”即怕缺乏资金难开展；怕拆迁房屋得罪人；怕任务艰巨难完成；怕长期工作不近利等畏难思想。如不加强领导，加大宣传力度，就会直接影响农村宅基地管理工作的进程。因此，要切实做好宣传和思想政治工作。同时，各级要建立相应的农村宅基地管理工作领导小组，县级可拟建由土地、城建、农业、环保、水利、法院、公安等部门参加的工作领导小组，并由分管县长挂帅；乡(镇)、村也要建立相应的工作领导小组。工作领导小组建立后，要切实行使工作职能，对本县、本乡(镇)、本村的农村宅基地管理工作要制定总体目标、规划方案、相关政策、工作步骤等。嵊州市的农村宅基地管理的成功经验再次说明，只要当地党委、政府高度重视，层层健全组织，明确任务，明确职责，研究政策，下决心抓，持久地抓，农村宅基地管理工程同样会成为百姓盛赞的“民心工程”、“功德工程”。

2、因地制宜，抓住土地利用总体规划修编的契机，抓紧编制和完善村镇建设规划和农村宅基地管理专项规划

农村宅基地管理专项规划要在镇乡土地利用总体规划与镇乡区域体系规划的指导下制定。制定宅基地管理专项规划既要科学，符合农村现代化要求，又要结合农村实际，方便村民生产生活需要。县级应在部署村庄规划工作时，先要编制各镇乡区域体系规划，并依据体系规划，批准确定中心村，批准确定迁移村，然后在根据所确定村的自然环境，资源条件，历史情况，现状特点，统筹兼顾，综合布置村庄管理专项规划。编制的农村宅基地管理专项规划要经过充分论证、严格审核、逐级报批，批准后的规划应在村内向群众公示，严格执行，不得随意更改。

3、努力拓宽筹资渠道

落实管理资金是农村宅基地管理能否顺利开展及能否达到预期效果的关键。因此，建立一个长效的投入产出机制和自上而下的农村宅基地管理资金保障体系，以保证农村宅基地管理工作有序开展，充足的资金来源至关重要。从我们的调研情况看，目前，资金筹措的渠道可以从五个方面予以解决：

(1)突破农村宅基地管理复垦资金自求平衡的思路，实行农地整理补贴宅基地管理。按照“以地养地、以地治地”的原则，从农地整理获取的土地整理折抵指标收益及退宅还耕的复垦周转指标收益中切出部分资金，或者通过对宅基地管理后多余宅基地实行有偿使用的，其土地出让金返还作为农村宅基地管理专项资金。

(2)鼓励和组织村民或其他经济实体投劳、投资，按照“谁投资，谁受益”的原则，吸收社会方方面面的投入，降低管理成本，扩大筹资渠道。

(3)农村宅基地管理后获取的复垦周转指标进行用途限定，分类提升复垦周转指标自身价值和盈余指标的有偿调剂使用价格。

(4)省市县三级从造地改田资金中加大补助或以奖代补力度。

(5)利用国内金融部门贷款，在进行农村宅基地管理时，根据土地抵押权较具可靠性、偿还周期长的特点，申请土地抵押贷款。

总之，加强农村宅基地的管理，要从有利于农村社会发展的角度，有利于土地保护和综合利用的角度去完善、加强、改革，为促进新农村建设奠定良好的基础，实现建设和谐社会的宏大目标。