中国企业年金个人所得税优惠模式选择
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摘要：我国已建立了由基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险组成的多支柱养老保险制度，但作为第二支柱的企业年金发展缓慢，覆盖面还很狭窄，其主要原因在于我国企业年金个人所得税优惠政策不完善，税收优惠模式不清晰。因此，完善我国企业年金个人所得税优惠政策和明确税收优惠模式成为我国企业年金发展的必然选择。从长远看，我国企业年金的最优个人所得税优惠模式应为EET，但在现阶段现实的个人所得税优惠模式应是变体的EET。
关键词：企业年金；税收优惠模式；递延型；个人所得税；EET
一、问题的提出
中国已经进入老龄化国家行列，为了解决日益加剧的人口老龄化问题，中国对养老保险制度进行改革，已建立了由基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险组成的多支柱养老保险制度。近年来，作为第一支柱的基本养老保险支出逐年增加，给国家财政带来巨大的负担。中国社会科学院世界社保研究中心郑秉文主编的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年中国基本养老金收人为16895亿元，基本养老金支出为12765亿元，结余4130亿元，但如果剔除2272亿元的财政补贴和1511亿元因扩大覆盖面而补缴的款项，余额仅为347亿元，再扣除预缴和清理历史欠费之后，结余几乎为零。为了缓解基本养老保险支出的财政压力，提高职工的退休生活质量，政府大力提倡发展企业年金制度，使中国企业年金得到一定的发展。
截至2011年底，中国企业年金的参保人数达1577万人，比上年增长18.13%；建立企业年金的企业已达4.49万个，比上年增长21.02%，基金规模达3570亿元，比上年增长27.09%。尽管2011年企业年金规模大幅提高，但其覆盖面仍然极其狭窄。从企业参保率来看，尽管从2010年的0.33%增加到2011年的0.36%，但显然绝大多数企业仍然没有建立企业年金计划；从城镇就业人口参保率来看，虽然这几年不断提高，但目前只有不到5%的城镇就业人口参加了企业年金计划。远远没有担负起构建中国多支柱养老保障体系的重任。其中一个主要原因就是中国企业年金税收优惠政策不完善，税收优惠模式不清晰，对企业年金参加者的激励不足，难于激发企业和职工参与企业年金的积极性。
二、企业年金个人所得税征税模式
政府在对企业年金计划征税时，通常面临三个涉税环节：（1）在缴费环节，职工个人的企业年金缴费是否允许从应纳税所得额中扣除，免征个人所得税；（2）在投资环节，当企业年金计划取得投资收益时，是否对其征收个人所得税；（3）当退休职工领取企业年金时，是否对领取额征收个人所得税。对三个涉税环节实行不同的税收政策，可以形成三种不同类型的征税模式，即“递延模式”、“非递延模式”和“特殊模式”，具体如表l所示，其中T（Tax）表示征税，E（Exempt）表示免税。
（一）三种征税模式组合的比较分析
在三种不同征税模式组合中，递延模式与非递延模式之分主要是指缴费阶段是否给予免税。而特殊模式属于极端模式，EEE模式在所有环节都免税，需要政府有强大的财力支撑，容易造成福利水平过度；TIT在所有环节都征税，企业年金参加者必须承受沉重的税负，不利于企业年金的发展。目前选择特殊模式的国家少之又少，所以，我们比较分析的重点为递延模式和非递延模式。
1 从企业年金计划的激励效果来看，递延模式超过了非递延模式。因为在企业年金政策中，对企业年金缴费阶段是否可以减免个人所得税，直接关系到企业年金计划中诱导机制的形成。有了第一个环节的减免，就容易形成诱导个人参与企业年金的积极机制，带来企业年金的迅速发展。如果再考虑通货膨胀及职工退休时因收入减少而导致边际税率下降的因素，递延模式调动职工参与企业年金的积极性具有更大的优势。当然，如果缴费环节和投资环节都能给予减免，效果会更好。非递延模式则恰恰相反，由于这种模式给企业和个人提供的税收优惠幅度较小，对企业和个人参与企业年金计划的激励作用不大，国家发展企业年金计划的目的很难得到参加者主动的配合和全面的落实。而且非递延模式在前期征税，往往使个人难以接受，削弱了个人参与企业年金计划的积极性和主动性。
2 从政府财政承受的即期压力来看，递延模式超过了非递延模式。递延模式由于在第一个环节或第一、第二环节都给予免税，毫无疑问，将使政府减少一部分即期税收收入，给政府带来即期财政压力。但递延模式只是推迟了取得征税收入的时点，将当期收入转换为远期税人，改变的只是政府税收的现金流，并没有减少远期税收收入，从长远来看，并不会对政府税收造成损失。非递延模式虽然有利于增加政府当前的税收收入，缓解当期的财政压力，但该模式也使政府放弃了职工退休后的征税机会，随着人口老龄化的日趋严重，政府在以后阶段的税收收人会因税基的缩小而不断下降，其未来的财政状况很可能出现恶化。
（二）三种递延模式组合的比较分析
递延模式有三种不同的组合，即EET、ETE和ETY，它们各自所产生的经济效应各不相同。
1 从个人税收优惠程度看，EET模式高于ETE和ETT。EET模式使得处于某一生活水平的纳税人的劳动所得纳税额不会高于靠资本收益保持同样生活水平的纳税人，因此，比ETE和ETT等模式更具有公平性。实际上，由于个人所得税实行的是累进税率，个税适用税率随收入水平的变动而变动。职工在退休后的收入水平比在职时的收入水平低，从而导致他们在领取企业年金阶段适用的税率比缴费阶段的税率要低，因此，采用EET模式可以给个人带来低税率低税收优惠效应。另一方面，在EET模式下，只对领取的企业年金课税，而对积累期的投资收益或资本增值实行免税，这样可以为个人带来不课税资本的增值。
2 从对政府财政产生的压力来看，EET低于ETT和ETE。第一，在EET模式中，企业年金税收优惠政策可能会使政府在短期内承受一定的税收损失，但政府在职工退休后还享有征税权，随着人口老龄化日趋严重和企业年金规模的不断扩大，政府企业年金个人所得税的税收收入不会因为税基的缩小而下降，有时反而会增加。ETT虽然也在第三环节征税，但由于在第二环节征税导致征管成本很高而冲抵了所获得的财政收入。第二，采用EET模式虽然会减少当期税收收入，但从长期来看，这种当期税收损失可以通过实施企业年金计划后所减少的对基本养老金的支出来获得平衡，在企业年金税收优惠政策具体设计中，加入一些限制条件，如减免税比例、最高缴费限额、最大领取限额等，也可将税收收入损失数额控制在一定范围内。
3 从政府的管理视角看，实施EET的成本较低。一般而言，筹资环节和领取环节的税收优惠政策容易设计和管理，因为这只是政府的宏观政策决策问题，不存在技术上的障碍。而对企业年金投资环节的投资收益实施征税，一方面难以掌握参加者个人确切的投资收益信息，另一方面对投资收益进行税收管理存在诸多技术性的困难，从而使得征税成本变得难以估测。EET模式在投资环节没有征税，避免了对投资收益进行征税管理而带来的管理成本，减轻政府的财政负担。而ETE模式和ETT模式均对投资收益征税，无疑会增加政府的征税管理成本。
三、企业年金个人所得税优惠模式的国际经验借鉴
在大多数国家的实践中，企业年金个人所得税优惠模式采用EET模式，其中最具有代表性的是美国的401（K）计划和英国的职业年金计划。
美国的401（K）计划是按美国联邦政府1978年颁布的《国内税收法》中第401条第K款而建立起来的一种养老金计划，401（K）计划已成为美国诸多雇主和雇员首选的社会保障计划，它的迅猛发展得益于优惠的税收政策。英国的养老保险制度分为三个层次，第一层次由基本养老金计划和国家收入关联养老金计划构成；第二层次是由雇主向雇员提供的职业年金计划；第三层次是自愿性个人养老储蓄。英国第二层次的职业年金计划比较普及，已经成为第一层次的基本养老金计划的重要补充。美国的401（K）计划和英国的职业年金税收优惠模式如表2所示。
从国外企业年金个人所得税优惠模式的比较中，我们可以得到以下几点借鉴：
第一，确立合理的税收优惠模式，促进企业年金发展。美国和英国采用EET税收优惠模式，而且对享受税收优惠待遇的条件与限制性要求、企业年金税收监管等方面进行详细的规范。通过对前端缴费和中端投资收益免税，调动企业和个人参加企业年金计划的积极性，减轻政府的基本养老金支付的压力，而且合理的制度设计保证了企业年金税收管理有章可循，促进了企业年金发展。2009年12月，中国国家税务总局的《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》明确了企业年金个人所得税政策：一是企业年金的个人缴费部分，不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除；二是企业年金的企业缴费计入个人账户的部分，按照工资、薪金所得项目单独计算个人所得税，不扣除任何费用，并由企业在缴费时代扣代缴。但对企业年金投资积累环节以及领取环节，个人所得税政策却只字未提，这表明我国企业年金税收优惠政策不完整，税收优惠模式不清晰，在中端的投资环节和后端的领取环节，税负层面无章可循，形成混乱。我国应该借鉴美国和英国的做法，明确企业年金个人所得税的优惠模式，并对企业年金在缴费、投资和领取三个环节的征税方法、限制条件和税收比例进行设计。
第二，企业年金税收优惠政策的实行离不开严格的监管。美国和英国均制定多项法律对企业年金税收进行监管，并设置了监督的主体。我国已经颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》，对举办企业年金的条件、企业年金的方案内容、企业年金的投资范围、企业年金的运作与管理等方面都作了规定，但没有涉及到企业年金的税收政策。我国企业年金的税收政策大多以政策性文件的形式出现，缺乏与国家立法层次相关的企业年金税收政策。所以，应首先建立健全企业年金税收法律和监管机构。我国应建立完善的企业年金税收法律体系，对现行的税收法律法规进行修改与完善，增加有关企业年金税收优惠政策的条款，也可制定专门的企业年金税收优惠法律法规，明确税收优惠的模式、限制条件和审查制度等。其次，建立和完善企业年金税收监管机构。我国可参照美国和英国的做法，在中央一级的税务监管层面上，专门设立一个企业年金税收监管部门，对企业年金税收进行监管。再次，应建立企业年金税收信息披露机制。
第三，建立多元化的企业年金投资机制，有利于规避投资风险。美国和英国的企业年金计划为参加者提供多种投资产品组合，并利用发达的资本市场以及多元化的投资机制，通过投资组合分散和规避投资风险，而且对投资收益实行免税，极大地促进企业年金制度的发展。
四、中国企业年金个人所得税优惠模式选择
（一）最优模式EET
1 采取EET的预算成本和跨期收入分析。第一，预算成本分析。采取EET模式对当期税收确有一定影响，其未缴的当期税收损失会产生一定的预算成本，一般不超过GDP的2%，如英国为1.68%，美国为1.18%，瑞士为1.56%，瑞典为0.56%，丹麦为1.17%，日本为0.18%，西班牙为0.30%，葡萄牙为0.45%。根据我国目前的企业年金个人所得税优惠政策，企业年金缴费必须在缴纳环节征收个人所得税，如果放弃这种非递延型模式而采用EET，所导致的当期税收损失主要包括个人缴费的个人所得税和企业缴费计入个人账户部分的个人所得税两部分，每年造成的当期税收损失大约在100亿元左右，这部分税收损失对预算成本产生的影响仅占GDP的0.3%，政府完全可以承受。第二，跨期收入分析。EET模式只是推迟了取得征税收入的时点，并没有减少远期税收收入。随着我国经济体制改革的深入和养老保障制度的完善，EET可使当期未征的税收转移到未来经济进入稳态时期，使未来的财政收入具有稳定性。因此，EET可视为一个远期税收收入的储备工具。
2 DC型企业年金计划对应的个人所得税优惠模式应是EET。2004年的《企业年金基金管理试行办法》首次确定我国企业年金制度为DC型信托制。2011年修订后的《企业年金基金管理办法》仍然保留这种模式，DC型企业年金计划最大的特点是职工未来领取的企业年金是不固定的，取决于进入个人账户的缴费多少以及投资收益情况。如果实行EET模式，就能够在前端的缴费和中端的投资积累免税，从而进入个人账户的资金就多，企业年金参加者退休时可支配的资金也多，其激励效应也大。因此，DC型信托制的企业年金计划对应的税收优惠模式应是EET，由此可以扩大企业年金的参与率。
3 EET税收优惠模式符合国际惯例。国外经验表明，EET模式是企业年金个人所得税优惠政策的主流发展模式。目前实IDC型企业年金计划的绝大多数国家采用的税收优惠模式是EET。在OECD的30个成员国中，采取纯粹EET模式的国家有12个，如美国和英国等；另有9个国家在EET税收优惠模式框架下，根据国情对模式的相关项目进行调整，如韩国、墨西哥等；在前端有征税行为的国家仅为5个，如匈牙利实行TEE模式，捷克和奥地利实行TET模式，新西兰采用TTE模式，澳大利亚实行EET模式；另外4个国家实行其他模式，如土耳其采用的是EEE模式，意大利、丹麦和瑞典采取EET模式。由此可见，EET是大多数国家认可的税收优惠模式，采用EET模式符合国际惯例。
（二）变体的EET
从长远看，EET是我国最优的个人所得税优惠模式。但在现阶段采用可能不现实，主要原因有二：一是EET模式与中国目前实行的分类个人所得税制存在较大冲突，若采用EET模式将面临着如何克服该模式与现行的个人所得税法相矛盾的巨大难题，执行成本高。二是EET后端征税模式与中国的社会文化存在冲突。在中国特有的儒家文化和传统美德等社会软环境中，国民的思维定势一般是“退休皆免税”，而且我国老龄化形势日趋严峻，每年都有相当一部分企业年金参加者已达到退休年龄，如果实行EET，尤其是对于那些个人账户积累余额较多的领取者来说，按较高税率纳税，其税负是难以接受的。
因此，当前比较现实的选择是变体的EET模式，这种模式包括三层含义：
1 前端设定免税比例，部分免除企业年金参加者的税负。在前端的缴费环节给予企业年金计划参加者一个免税限额或免税比例，非完全免除其税收责任，至于是免税限额还是免税比例应需权衡。如果实行免税限额，可能存在两个困难：一是随着经济发展水平的提高，社会平均工资增长率也会不断变动，免税额则需随着工资增长而频繁调整，工作量大，难于操作；二是由于我国地区间的经济发展不平衡，工资水平差距较大，如果实行统一免税额则有失公平。因此，采用免税比例不仅可操作性强，而且比较公平。由于设定免税比例，超过部分则要征税，因此，可以避免企业年金成为高收入的参加者进行避税的工具。
2 中端全额免税。由于现阶段我国资本市场尚不成熟，法律规定的企业年金投资渠道比较狭窄，而且还要支付必要的管理费用，其投资回报率较低，如果再对其征税，不仅会影响到其增值，甚至连保值都难于维持。因此，在企业年金的投资积累阶段，应对其投资收益免税。免税政策也能激励企业年金投资管理公司完善公司治理结构，提高投资管理的专业性，以较高的投资回报率回报委托人，从而拓宽其市场业务量，形成良性循环。
3 后端实行低比例税率。在后端的领取阶段实行低比例税率主要基于以下考虑：首先，由于前端的缴费阶段设置免税比例，非完全免除税负，为了提高企业年金参加者的积极性和推动企业年金事业的发展，在后端领取环节应实行低比例税率。其次，因为企业年金与工资不同，在制度设计中有最高缴费比例限制，缴费水平差距不会太大，因此，无需适用累进税率，只要设定比例税率即可。再次，由于我国人口老龄化现象日趋严重，大量的职工已到了退休领取企业年金的阶段，在后端实行低比例税率还有助于缓解“退休皆免税”等社会文化和社会习惯等软环境对退休职工的心理冲突。