企业并购政府行为定位

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在市场经济条件下，企业并购本来应该是以企业为主体进行的产权有偿交易行为。而我国的企业并购却表现出更多的政府行为，政府的参与对鼓励和推动企业并购起到了一定的积极作用，但同时也导致了大量不符合市场经济规律的低效率并购，因此有必要对并购中的政府行为进行合理定位。

企业并购中政府行为的缺陷

企业并购中政府行为的形式

政策扶持我国政府为支持企业并购专门制定了一系列优惠政策，主要包括：资金供给，一些地方政府要求商业银行优先考虑优势企业并购的资金需求，并适当延长贷款期限和降低贷款利率；债务缓解，一些地方政府出面协调，采取多种方式来缓解目标公司的债务，如延长债务期限，并允许采取更为灵活的偿债方式，实行停息挂账，或减免部分利息，实施债转股，进行债务剥离等；税收优惠，有的在并购后的头几年实行税收部分或全额返还，有的对被并购方历年欠缴的各种税收，允许在若干年内挂账免滞的政策，被并购方的经营亏损可由并购后企业的税前经营所得弥补等。

行政撮合政府单纯运用行政命令，采取行政手段来实施企业并购的一种特有形式。政府作为国有资产所有权的代表，有权决定国有资产的经营者，有权划拨企业资产。

无偿划拨将目标企业以远低于其实际价格甚至以零价格转让给并购企业，是我国国有企业特有的一种并购方式，国有企业并购双方的所有权属于同一所有者——政府，这为无偿划拨创造了条件。

企业并购中政府行为的不合理性

我国政府兼有社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份。政府在行使对企业的所有权时，往往作为社会经济管理者参与企业的经营决策，这种身份和职能的混淆在企业并购中表现出诸多缺陷。

行政目的促成不合理并购我国政府对企业并购表现出极大的热情，主要是想借此解决一些本应由政府解决的问题。如当地的亏损企业太多，不仅会影响本地区整体的经济效益，还会造成大量的失业人口，增加政府的财政负担和社会不稳定性，这些都是地方政府政绩不佳的表现。在这种行政目的的驱动下，政府促成了一些不符合市场经济要求，不利于资源高效配置的并购，如一些优势企业与毫无价值的亏损严重、资不抵债的企业实现了并购。提高的是政府业绩，降低的是优势企业效益。

条块分割的行政管理阻碍合理并购我国地方政府的行政区划和各种行政机构的划分，使各国有企业的收益和人事权分属于不同的政府部门和行业机构。一些有利于资源优化组合，能产生经济协调效应，并购方自愿组织的跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的并购，如果与地方经济利益相冲突，常常会受到地方政府的行政干预和阻挠而被迫流产。

不完善的社会保障制约企业并购企业并购后如果不能妥善安置富余人员，将使他们丧失基本生活保障，这又将成为政府的负担。因此，政府要求企业并购时负责安排目标企业员工就业，面对沉重的就业压力和巨额养老保险费用，一些企业不得不停止并购的进程。

所有者“缺位”导致低效并购政府很少站在所有者的角度组织并购，造成国有资产所有者事实上的“缺位”。政府许多部门参与了并购谈判、协商的全过程，但因为他们并不是最终的利益主体，对并购后的企业效益考虑不多，对目标企业的定价不强求公正合理，对并购过程不实施必要监督。因此，国有企业并购常常带来效率的低下，甚至促长了一些并购中的违规操作，如有些政府部门通过目标企业资产的变现，将该国有资产转而投入集体企业或干脆存入自己的“小金库”，导致了国有资产的部分流失。

此外，政府在企业并购中也未能很好地履行其社会经济管理职能。相关的法律法规还不够健全，无法有效规范企业的并购行为。政府在提供宏观经济信息和调整产业结构的导向作用未能充分发挥，致使企业并购活动未能健康有序地开展。

企业并购中政府行为的合理定位

我国政府行为在企业并购中表现出来的种种缺陷并不意味着政府应淡出企业并购舞台，相反，市场机制所固有的缺陷在客观上要求政府给予必要的指导和干预，但政府行为必须合理定位。

明确政府职能

政府应该以资产所有者身份介入企业并购，其职能是实现国有资产的保值和增值，以企业价值最大化为终极目标，才能避免低效率并购。而政府作为社会经济管理者，其职能是履行社会责任，对宏观经济进行调控，维护市场经济秩序，为企业经济发展创造良好的社会经济环境和提供必要的社会服务。同一政府机构身兼双职，难免会将其社会经济管理职能带到企业并购决策中，使企业变成政府的附属机构而代政府承担社会责任。为了彻底分离政府的双重身份和双重职能，我国设置了国有资产管理的专门机构——国务院国有资产监督管理委员会，该机构只对国有资产的保值和增值负责。

加强宏观调控

在市场机制不能实现资源有效配置的某些并购，需要政府采取行政和经济手段进行宏观调控。如对关系国计民生的基础产业及涉及国家安全的企业，政府要绝对控股；政府还须打破各地区、各部门、各行业条块分割的局面，为跨地区、跨部门、跨行业的并购创造条件。同时，尽快完善与企业并购相关的法律法规，规范产权交易和并购整合的操作程序，对企业并购过程中的资产处理、债务处理、税收安排、人员安置等方面做出明确的法律规定。

为了防止企业垄断谋取暴利而损害消费者利益，政府有责任维持市场的有序竞争，可以采取规定价格或利润率等手段实行公共管制，也可以采取建立公共生产介入垄断行业的手段，将价格控制在合理的范围内。

提供信息咨询

信息的不完整极易导致企业并购决策的失误，并购的协调和交易成本也较高。政府应承担起为企业并购提供信息服务的职责。政府可以利用其宏观信息方面的优势，定期向社会提供有关商品供求状况、价格走势以及宏观经济运行前景预测等方面的信息资料，公布国有资本进行产业结构调整的方向和比重，使企业把握正确的并购投资方向，降低并购交易成本。同时，政府应大力发展信息咨询业，以便及时为企业提供更为全面、详细、真实的相关信息。

此外，政府还应促进我国评估行业的发展，使目标企业的价值能够得到客观公正地评估。以防止人为操纵国有资产价值，尽量避免国有资产在并购中流失。

完善社会保障体系

为了解决企业并购后人力资源重组的后顾之忧，被企业精简下来的富余人员的失业、医疗、养老保险等社会基本保障的责任需要由政府来承担。政府应采取措施尽快完善社会保障体系，一方面应向失业人员提供基本生活费用，另一方面应向他们提供就业咨询和服务，便于他们尽快就业。

加速发展产权交易市场和资本市场

由于我国产权交易市场起步较晚，产权交易还存在许多问题，政府必须加速发展我国的产权交易市场，规范和加强对产权交易的指导，为企业并购提供全面规范的产权交易服务。

目前，我国的资本市场尚不成熟，资本市场的规模太小，无法为企业并购提供足够的金融支持；资本市场的金融工具比较单一，无法满足企业不同的融资需求；并且我国资本市场中的流通股比例过低，企业几乎不可能直接通过资本市场的交易实行并购。因此，政府还应该加速发展我国的资本市场，扩大资本市场规模，创新金融工具，使其成为企业并购融资的主要场所。同时大幅增加流通股比例，为产权的直接交易提供便利。