公众参与环境影响评价的意义与作用

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摘要：环境保护和环境可持续发展的根本动力在于环境保护的全民参与, 其基础是公众环境意识的普遍提高, 其外在表现形式是民间环保组织和环保活动的发展。中国是世界上最大的发展中国家, 面临着非常艰巨的环境保护任务, 其公众的环境意识如何, 公众参与情况如何, 将决定中国环境保护的未来走向, 也是中国政府及其地方政府制定有关政策法规的重要基础。本文探讨了公众参与环境影响评价的意义与作用。

关键词：公众参与；环境影响评价；意义；作用

中图分类号：B845.6 文献标识码：A 文章编号：

公众参与是环境影响评价中非常重要的内容, 没有公众参与, 环境影响评价就不能称其为环境影响评价。公众参与的发展, 鼓励了公众参与环境管理的热情, 保护了处于劣势地位公众的权益, 公众参与成为开发方规避风险的一种有益的方式, 增强了相关部门间的沟通和环评的透明度, 有着非常重要的意义。

一、公众参与环境影响评价的概念

所谓公众参与环境影响评价是指，一个国家的公民或团体根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务，通过一定的途径、方式和方法介入环境影响评价的过程，并对环评的运行及其结果施加影响，正当行使自己合法权益的活动。简言之，公众参与环境影响评价就是指公众以影响决策者的选择为目的，而采取的直接或间接的行动。公众参与的主题可以是公民个人也可以是团体，公众参与的目的就在于影响利益的分配。公众影响环评决策并试图取得一定影响力的过程就是公众参与环境评价的过程。

二、公众参与环境影响评价的意义

公众参与环境影响评价是指公众依法通过各种形式和渠道与项目方、环评机构和环境行政机关进行双向交流，以使项目方和公众的利益得到平衡，公众能协助环境行政机关监督不法企业，并督促环境行政机关积极充分地履行自己的职责。公众参与环境影响评价实际上是通过国家立法，在体制内建立一种沟通和协调不同团体利益的谈判和协商机制。公众参与环境影响评价的意义重大，它使公众了解即将进行的对环境有影响的活动的基本情况及其对自身的影响，从而及早采取措施维护自己的权利，避免损害的发生，这是一种事前的救济手段；使公众对这些活动有心理上的准备，减少敌视感；使规划者、评价者、管理者能够吸收公众意见中的合理成分，得出科学的评价结；提高公众的环境意识，扩大环保工作的基础。另外，公众参与环境影响评价也可以防止因行政机关的违法和不当行为引起的环境破坏。

三、公众参与在环境影响评价中的重要作用

1、 有利于贯彻执行可持续发展战略

可持续发展是20世纪80年代提出的反映世界文明发展的一个新观念，可持续发展所演绎的是一条新的社会发展道路，虽然人们对可持续发展的理解有分歧，但是从《21世纪议程》和各国政府做出的承诺看，可持续发展既是满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展；在不超过地球生态系统承载能力的情况下改善人类生活质量的发展。从内容上看，可持续发展要解决的核心问题是人与自然的矛盾， 即人类生存发展的需要与自然资源消耗的矛盾， 使人口、经济、社会、环境与资源等因素相互协调。改革开放以来, 中国经济建设取得了巨大成就，但是近年来，自然资源消耗过快，环境污染加剧的问题十分突出, 对此, 中国政府也做出了巨大的努力，这些努力中，最为重要的就是大力推行可持续发展的战略。从中国实际情况来看，目前环境压力和资源压力很大，在这样的大背景下，该战略的推进无疑是十分重要的。可持续发展战略是一项系统工程, 其顺利实施需要多方面努力,强化相关立法就是重要的一环。2003《环评法》第1条就明确规定：“ 为了实施可持续发展战略，预防规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”由此可见，制定该法的目的是实现可持续发展。从国外环评制度的运行情况看, 一条基本的经验就是：公众参与范围越广越好，参与时间越早越好。所以，公众参与制度的建设将有利于环评制度的正常运行和功效发挥，并最终对可持续发展战略的实施大有裨益。

2、有利于提高决策质量和规划项目的可接受性

虽然当地群众缺乏正规的专业培训，但十分熟悉和了解本地环境资源的情况, 他们的有效介入可大大充实评价方的实力，有利于制定出最佳的环保措施。充分听取受影响者的意见, 还可以使决策者更准确地理解受影响者的感受和要求， 寻找更恰当的补偿和减缓措施，更好地权衡利弊、解决矛盾、避免后患。只要不过分依赖和夸大公众参与的作用，听取受影响者的意见不会对决策构成威胁，而且会有助于提高决策质量。公众参与的基本出发点是让决策更多反映公众的意愿。从某种意义上讲，公众参与程度与最后决策是否正确并不一定成正比。公众参与程度越高，并不等于最后决策越正确。但它可以保证公众意愿能得以反映, 决策易得到公众支持和接受。

3、有利于提高环境影响评价执行的有效性

公众长期生活在项目周围的环境中, 与项目的影响密切相关，让他们及时、全面地了解项目情况，有利于加强对项目环境影响的日常监督，弥补常规监测和管理因成本太高等原因所形成的疏漏，促进企业重视环境保护，提高环境影响评价执行的有效性。广泛和全面的公众参与可以为环境保护提供重要的信息和监督保证，对开发行为提供足够的外部压力，并使这种外部压力转变为企业重视环保的内部需要。公众参与是环境影响评价制度执行有效性中功能最为突显的、最主要的制度性因素。这是逐渐步入发达和接近发达国家和地区的普遍现象。与环境影响评价过程的其他部分不同，公众参与是计划开发单位真正面对外界质疑与批评的场合，开发计划的任何潜在环境影响都有可能在公众参与中遇到十分直接的挑战和压力。但公众参与的事实只在有足够的公众压力的条件下才能形成，在缺乏外部公众压力的条件下，即使有程序的规范、评审的制约，环境影响评价程序中的公众参与仍很少有充分实现的机会。在某种意义上，环境政策的进展，不是通过政府或产业界的超前意识，而是通过和环境问题相关的众多市民或地方自治体的政治家们无休止的政治压力而达成的。

4、有利于将潜在的社会冲突显化，使之得到及时的识别和解决

冲突是社会上不同利益群体，特别是支配群体与被支配群体间对立的产物。正确认识和解决冲突，在调节社会矛盾方面有一定的积极意义。环境冲突的原因很多， 但归结起来有如下四点：认知上的冲突, 即人们对同一事物的理解和判断不一致； 价值观上的冲突，这是在最终目标上的不一致，如判断一个行动或结果是否应该发生；利益上的冲突， 由于一项行动产生的费用和利益不可能平均分配， 有人会通过某个行动获得更多利益，而有人则通过使之不发生而获得利益；人际关系和感情因素导致的冲突， 如，决策者可能会更偏好那些装备、组织良好， 提出科学数据支持自己观点的团体， 而不是那些仅以价值取向为基本出发点的团体。

实践证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高环评的有效性, 增强全民族的环保意识, 促进环境影响评价的完善。因此， 做好公众参与工作并提高其有效性，发挥其积极作用时非常有必要的。但是，我国环境影响评价中公众参与仍然存在着一些问题，因此要深入研究我国环境影响评价中公众参与中存在的问题以便提出具有针对性的措施以期完善我国的环境影响评价技术。

参考文献：

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[2] 王孝华. 公众参与环境影响评价的有效性探讨[J]. 三峡环境与生态. 2008(02)

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