关于《行政事业单位内部控制规范(试行)》的学习和思考

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【摘要】2012年11月29日财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这一规范的出台为行政事业单位加强财务管理，建立合理有效的内部控制制度提供了指导性的文件。本文首先就《行政事业单位内部控制规范（试行）》出台的必要性进行分析；然后，就最新颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》的主要内容进行简要的解读，最后对试行之前需要做的准备工作提出了几点想法。

【关键词】内部控制规范；单位层面内部控制；业务层面内部控制

一、《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布的背景及必要性

2008年6月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委等联合的《企业内部控制基本规范》和2010年4月印发的《企业内部控制应用指引第1号—组织架构》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，一起构成了中国企业内部控制规范体系，这一体系的建立，加强和规范了企业内部控制，提高了企业经营管理水平和风险防范能力，能够促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益。

但该体系主要适用于企业，至2012年11月29日前，我国没有正式出台一套完善的科学的内部控制规范对行政事业单位的内控工作进行指导。我国行政事业单位有130多万家，数量众多，机构众多，这些单位管理的国有资产的规模巨大。政府绩效受到越来越多人的关注，《行政事业单位内部控规范（试行）》的出台对于加强行政事业单位资产管理、提高政府绩效而言意义重大。

近年来，随着收支两条线、国库集中支付制度、部门预算、政府采购等相关制度以及相关法律法规的颁布实行，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，有些单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题，财务管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费的现象还非常普遍。有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金；此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。在这种情况下，加强和完善行政事业单位内部控制建设，构建有中国特色的适合行政事业单位特点和管理模式的内部控制制度显得十分必要和迫切。

二、《行政事业单位内部控制规范（试行）》主要内容解读

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，财政部于2012年11月29日印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）（以下简称《规范》）》。这个文件的出台，将弥补多年来行政事业单位内部控制规范的空缺，更有利于行政事业单位内部控制的建设，一改借鉴企业内部控制规范的尴尬。

该规范分为总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条。

（一）提出了行政事业单位进行内部控制的基本原则

1.全面性原则，要求单位的内部控制贯穿决策执行和监督的全过程，覆盖单位的各种经济业务和事项，实现全过程、全员性控制、不存在内部控制的空白点。

2.重要性原则，内部控制在兼顾全面控制的基础上，应该重点关注单位的重要经济业务事项及高风险领域，对这些重要事项要采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。这需要单位从业务事项的性质和金额两个方面来考虑是否以及如何实行重点控制。

3.制衡性原则，内部控制应当在单位的内部部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。这一原则要求单位在完成某项工作时必须经过互不相隶属的两个或两个以上的岗位和环节，同时还要求内部控制的监督部门或人员必须具备良好的独立性。

4.适应性原则，单位的内部控制应当符合国家有关的规定和单位的实际情况，与所涉及的经济业务的范围和风险水平相适应。这一原则要求单位建立和实施内部控制应当具有前瞻性，适时地对内部控制系统进行评估，发现可能存在的问题，并及时采取措施予以补救。随着单位外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，单位的内部控制应该不断修订和完善。

（二）提出了行政事业单位进行内部控制要达到的目标

《规范》（试行）中规定，单位内部控制的目标主要包括：合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

（1）合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整。国家法律法规是经济活动的依据，是社会良好经济次序的保障。各级党政机关和事业单位从事经济活动必须依照宪法和法律法规的有关规定规范本单位的经济行为，确保单位经济行为的合法合规。内部控制就是要规范单位的经济行为，行政事业单位作为国有资产的管理和使用者，内部控制规范要求单位要如实记录单位资产的使用状况，资产的购买、入库、使用、维护、报废都要有相应的记录，把责任分配到具体的部门及人员，同时财务人员对资产相关收支做相应的记录，规范的执行应该能够保证国有资产的安全，避免不必要的浪费和流失。企业会计原则的底线是净利润或每股收益，行政事业单位会计原则是建立一个受托责任报告模式，重点关注资产和支出。而保证财务报告及相关信息的真实完整则是对任一会计主体的共同要求。

（2）有效防范舞弊和预防腐败。舞弊和腐败的根源在于单位内部控制的不完善，单位的管理存在漏洞，给腐败留下了可趁之机。《规范》（试行）要求单位从单位层面、业务层面以及评价和监督等方面建立全面的内部控制体系，把单位的各项风险降到最低，铲除舞弊和腐败的根源。

（3）提高公共服务的效率和效果。行政事业单位不以盈利为宗旨，在倡导建设服务型政府的目标下，行政事业单位的经济行为不是以利润最大化为目标，而是以满足公共效益为目标。行政事业单位内部控制是行政事业单位为履行公共服务职能、实现总体目标而规避和应对风险的自我约束和规范的过程。

（三）新提法--单位层面内控

在《规范（试行）》中，把单位层面内部控制列为单独一章，与业务层面内部控制相对应。单位层面内控这是一个新的提法。行政事业单位内控规范要求，应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。这种新的要求对规范行政事业单位的管理，减少和杜绝舞弊，会起到好的效果。同时，财政部还强调，行政事业单位内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。并且，单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

（四）业务层面内部控制重点关注的六项业务

《规范》中对单位经济活动的具体控制的要求，与企业内部控制关注组织架构、资金活动等18项业务相比，行政事业单位内控在业务层面关注的重点大大减少，仅为6项：预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制资产控制、建设项目控制、合同控制六个，涵盖了行政事业单位最主要的经济活动。

（五）内外部相结合加强评价与监督

对于行政事业单位内控建设的评价和监督，财政部也进行了规范。要求内部监督应与内部控制的建立和实施应保持相对独立，内部审计部门或岗位应定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价及时发现存在的问题并提出改进建议，努力做到制度健全、核算合规。此外单位还应接受国务院财政部门和审计部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门和审计部门的监督和检查。内部与外部监督和评价相结合，才能最终达到内部控制的目的，使制度真正落到实处。

三、贯彻《行政事业单位内部控制规范（试行）》的几点思考

本规范作为指导性的文件，对提高行政事业单位内部管理水平，规范行政事业单位内部控制，加强廉政风险防控机制建设具有积极作用，有利于行政事业单位建立健全内部控制制度，堵塞漏洞，消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。《规范》（试行）在第六章附则中规定，本规范自2014年1月1日起施行。因此在2013年内，各级财政部门应该从以下几个方面来做好《规范》（试行）实施前的各项准备工作，为正式实施打好基础。

（1）增强单位管理人员的内控意识，将内部控责任落实到实处。各单位要积极行动起来，开展各种行之有效的宣传。单位领导在宣传中要其带头作用，营造一种注重风险防范、强化责任意识、崇尚诚实守信、积极履行社会责任的内控文化，为全面贯彻实施行《规范（试行）》奠定良好的环境基础。单位领导要明确其在内控体系之中的主导性地位，认识到其在单位日常工作和财务工作中责任人的地位，对单位财务报告的完整性、真实性和合理性负责。

（2）做好单位内部组织工作，各单位要注重强化单位负责人内部控制责任主体意识，牢牢把握内控规范实施的契机，筹划设置内部控制职能部门，按照规范的要求，健全风险评估机制，梳理风险管控流程，完善各项经营管理制度，优化内部信息系统，建立内控责任与单位人员绩效考评相挂钩的机制，为按时有效执行行政事业单位内部控制规范体系做好基础准备。设置合理的内部控制岗位，配备能够胜任工作需要的人员，使之能够适应合理有效的内部控制制度。由单位领导组织成立由专业人员组成的重大经济决策小组，对未来的重大经济决策进行讨论验证，降低单位面临的经济风险。

（3）做好对《规范》（试行）的培训工作。实施全方位的内控规范培训，强化培训是确保行政事业单位内部控制规范有效实施的关键环节。培训方案要尽可能具体细致，并依培训对象不同而有所调整。培训范围要力争做到“全覆盖”，既涉及单位领导又面向相关业务的操作人员。培训工作要常抓不懈，在总结经验基础上形成制度。各单位要充分利用2013年这一年的准备期，采取集中研修、内部研讨、专题讲座、业务竞赛、专家咨询等各种行之有效的形式，进一步抓好针对行政事业单位全体工作人员的内部控制宣传培训工作。让全单位工作人员熟悉内部控制制度，掌握和了解内部控制规范体系、业务流程、主要风险和管控措施等，让全体工作人员参与内部控制建设。

参考文献

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作者简介：李晓光（1988—），男，河北深泽人，初级会计师，研究方向：会计理论与方法。