红头文件之怪现象何时不再上演

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日前，一些地方出现了个别有关“红头文件”的“怪”现象，但看似个别的怪现象再次引起了公众的热议。这些“怪”现象警示我们：政府在执政过程中必须找准自身的定位，按照科学发展观的要求办事，在经济发展中既不能“越位”，也不能“缺位”。

联想起近年来各种让人觉得不可思议的“红头文件”屡屡出现：如有地方曾发“红头文件”规定，每个单位每年都要购买数百上千条本地特产名烟“一品梅”作为礼品和接待用烟；有地方则以一纸“红头文件”为本地滞销的小糊涂仙(神)系列酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙(神)系列酒；某地房市清淡，商品房卖不动，于是也是市政府出来“购空置房”以“消化存量房产”；有地方国土局竟然用红头文件给200多农民工5、6年没有拿到的工资当欠条……现在又出现了在一个工作日，全局只留下一个人值班，其余人均用公款“倾巢旅游”的事件，很多人都忍不住发问，如此弱智的“红头文件”一再上演，国家法律何时能够加以禁止？

以贵州省德江县县委、县政府办公室联合下文，要求全县干部职工在限定时间内到县里新发现的“扶阳古城”参观游览，以期推动古城旅游；贵阳市白云区为解决农民卖西红柿难，区委、区政府办公室联合下文，要求区内各单位干部职工每人购买100斤西红柿“助农”这两件事为例，对政府出台“红头文件”助推当地经济的良好动机，公众和广大网民并没有什么质疑。人们认为不妥的是，用发“红头文件”这种方式推销产品、推销景点的做法。

党政部门遇事发个“红头文件”，既显重视，又挺省事，在一定条件下也管用这是事实，但用发“红头文件”处理十分具体的经济、社会问题就要慎之又慎了。道理很简单，“红头文件”用之于具体经济、社会活动，往往都是事与愿违、事倍功半，干扰市场运行，破坏市场公平，弊大于利，过去那些年里，我们吃了多少这样的亏？

改革开放30年来，正是因为我们能够把生产力从计划经济的束缚下解放出来，让各种各样的“红头文件”退出对市场活动的干预，才由此获得了今天的经济发展、社会安定。不能用发“红头文件”这种简单化的办法来处理具体经济、社会活动，已成为各级领导干部的基本常识。时至今日，为什么还时不时有地方的决策者干出违反这种基本常识的事情呢？

行政的全部尊严在于为民所用，为民的前提条件在于悲悯贫弱。但是，一旦程序和机制在社会运行过程中被过分强化，行政行为本身带给社会的，就只剩下僵硬和冰冷，而不能充分表达对贫弱者的悲悯和同情，亦不能解决本身所存在的问题。在这些“红头文件”的“怪”现象的背后，我们不仅要看到“红头文件”式旅游的不合理性，更要警惕这种权力“行为艺术”背后的公共理性、政府公信力的缺失。

谈到违法的“红头文件”何以大行其道时，社会科学家胡星斗表示，因为没有明确的法律规定：无论是哪一级行政管理机关制定出台的红头文件，都应该遵循效力更高的上位法的规定，并不得与其他的红头文件发生冲突。而且，我国全面清理红头文件，建立规范性文件备案审查制度的要求和行动已经实施多年。究其原因主要有以下几方面：

一是审核把关不严。尽管任何一份文件的出台，都有着严格的流程，但是在文件审核把关的过程中，对即将出台的文件是不是与某一部法律法规相违背，一般少有人问津。二是权力制约不够。“红头文件”虽然比不上国家法律、地方法规，但是它同样具有某种带有强制性的执行力。遇事就以“红头文件”形式下发成了很多地方的习惯，加之由于法治意识的淡薄，许多领导干部对于文件实体和程序是否合法更不加理睬，如此监督管束不力，违法“红头文件”怎能不肆意泛滥？三是群众诉求不畅。其实，很多违法的“红头文件”一出台，便会引来非议乃至群众上访。但是，有关职权部门却常常百般“狡辩”、万般“搪塞”，就是不肯叫停明知违法的“红头文件”，使得群众的诉求被搁浅。

据湖南电视台报道：最近，湖南省出台了《湖南省行政程序规定》，《规定》实施后，对有违法律的红头文件进行废除。《湖南省行政程序规定》的实施，对于解决存在于“红头文件”之中一系列乱象，起到了“标本兼治”的作用。

北京大学法学院教授姜明安认为，尽管红头文件存在着一些问题，但红头文件在调整社会关系中有着非常重要的作用。目前，在行政程序法还没有正式出台的情况下，《湖南省行政程序规定》对红头文件的规范管理带了一个好头，全国其他省份也可以参考。可是，《湖南行政程序规定》只是一个规章，因此，它还未涉及到司法的范围，不能接受司法审查，这种监督机制的效果还是比较有限的。笔者认为，要想标本兼治，国家层面的法律必须出台，避免更多荒唐的红头文件接踵而至。