对政府投资责任制和责任追究制的思考

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随着经济社会的高速发展和构建和谐社会、全面落实科学发展观的要求，__市基础设施和社会公用事业的落后现状与社会发展的矛盾日益突出，在经济相对落后、市场化程度较低的__市更依赖政府投入。近几年，我市无论是向上争取项目性投入还是用自身财力投入到非竞争性领域都有较大幅度增长，据不完全统计，政府投资占全社会固定资产投资总额的比重从20__年的12％提高到20__年的18%，不仅对我市经济发展起到强力拉动作用，而且基本解决了长期困扰我市经济发展和影响人民生活水平提高的用电难、用气难、行路难、饮水难、看病难和农村群众广播电视难六大难题，为我市社会经济又好又快发展打下坚实的基础。但也存在一些不容忽视的问题：有关部门违反政府投资项目决策程序及相关规定，或者违规干预，造成政府投资损失；项目单位违反政府投资管理、擅自变更设计方案、改变建设内容、提高或降低建设标准，造成损失浪费或责任事故等。根据《国务院关于投资体制改革的决定》 “合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制”的 要求，加快建立政府投资责任制和责任追究制十分必要和迫切。

一、当前政府投资责任制和责任追究的现状和不足

政府投资是指政府做为投资主体，利用国家赋予他的权力，利用公共资源进行投资，整个过程都是在政府相关职能部门的操作下来完成的。目前我市政府投资的现状是：发改委负责立项、审批、招投标、竣工验收；财政部门负责资金拨付与财务管理；审计部门审计资金运用情况；建设部门负责设计、监理；纪委、监察及重大项目稽察办负责项目监管的政府投资管理模式，这些都为合理使用政府投资，规范、加强项目管理起到了积极的作用。但同时也应看到，当前在科学、民主决策程序尚未完全建立，决策监督机制尚不完备的情况下，行政手段过深介入政府投资项目决策也产生了这样或那样一些问题：

1、重复建设现象尚未得到根本遏制。受行业及行政隶属关系的影响，对于政府投资项目选择以及建设资金的分配，基本上还是中央与地方、部门与部门之间的行政划分与切块。条块分割、自成系统，小而全、大而全的投资理念没有得到转变。行业、部门之间从自身利益出发争项目、争投资造成重复建设就难以避免。

2、项目投资存在重立项、轻可研，重前期、轻管理现象。具体表现在：

（1）项目前期工作不按国家基本建设程序办事。无论是政府部门，还是建设单位对项目建议书阶段都非常重视，建设单位在争取项目立项时投入大量的人力、物力。项目立项后，对项目决策的关键环节可行性研究阶段和项目实施环节初步设计阶段不够重视。造成项目一经立项，可研和初步设计只是走形式或简化甚至省略这几道程序，不能真正为政府投资项目的决策和建设把关。

（2）项目法人责任制、招投标制、工程监理制及合同制未真正落实。一是项目法人责任制不落实，许多项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设，政企不分。 一些项目虽成立了法人机构，但基本上仍以行政指挥为主，有的工程 指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无法独立履 行职责。二是招投标存在诸多问题。有的地方或部门、行业利用各种手段，排斥潜在投标人，搞地方和行业保护；有的无视《招标投标法》及其配套法规、规章及政策性规定，不依法招标；有的招标投标在具体操作时，存在许多不规范动作； 有的单位串通招标投标，谋取不正当利益。三是工程监理制贯彻不到位。项目现场监理人员少，部分关键部位不按要求实行傍站，外聘监理人员多，离退休人员多，同体监理现象较为普遍，难以实施有效监督。还有的项目没有实行监理制；四是合同执行不严格。有的建设单位并未严格按照施工合同范本签订合同，或者不按招标文件和投标书签订合同。

（3）项目的竣工验收责任不明确，行为不规范。目前，国家对政府投资项目在1991年后没有出台新的竣工验收办法，验收的组织也不明确，业主、行业、项目审批部门等多种形式牵头验收，大部分项目只进行单项工程验收，而没有进行工程的综合竣工验收。竣工验收工作缺乏强制性、规范化、程序化，无法发挥验收对投资项目进行监督、评价和问责的作用。

（4）缺乏必要的项目后评价。项目后评价是指建设项目正式投产营运达到设计生产能力时，对该项目立项、决策、实施、试生产直至达产后，全过程的综合评价。通过项目后评价，可以全面总结项目投资管理经验，为以后改进投资项目管理、制定投资方向、投资政策收集、反馈信息，并针对实际情况，提出有效的改进措施，从而促使项目更好发挥投资效益。

3、决策风险尚未引起充分重视，决策责任制不落实。目前，在政府投资项目的可行性研究报告中缺乏对项目风险的综合分析。决策者对风险的严重性和危险性也没有保持清醒的认识和采取足够的防范措施。由于没有严格的决策失误责任监督制和责任追究制，一些领导主观臆断及行政干预确定建设

项目，划框框、定调子替代项目科学决策的现象未能杜绝。涉及到关系工程、形象工程时有人拍板；决策失误，出现问题时，无人承担投资决策失误的责任，责任人缺位。二、对政府投资责任制和责任追究制的建议

1、提高决策的民主参与度，强化决策监督与责任认定的群众基础 。

只有提高项目决策的民主参与程度，才能不断提高人们对政府投资项目管理的关注度，才能给有关决策部门形成舆论压力与社会约束，形成利于落实决策责任的群众基础与舆论氛围。具体措施可以考虑：一是强化规划的民主参与，只有依靠公众，并充分发挥公众在规划中的积极性，通过公众与规划编制部门的充分信息交流，才能得以充分了解公众的真实需求，保证规划中项目供给规模符合公众需求；二是强化项目决策信息公开透明，要尽可能地把规划信息与项目决策信息公开，只有对项目信息充分了解，才能发表决策意见，否则参与也只能形式化、程序化；三是加快推行重大项目决策的专家评议制度和项目公示制度，一定要在制度上避免项目公示或专家评议的形式化，尝试公众或专家评议的项目“否决制”；四是针对目前我国的行政管理体制，特别重大的项目实行人大最终决策制度，即在政府投资管理部门按照一般项目的决策程序，对项目进行决策后，要把项目决策的结果进行详细说明，把项目实施与否的各种利害得失进行充分论证分析后报同级人大进行审议，并由人大最终决定项目是否实施。

2、强化决策监督，保证决策责任及时落实 。

强化监督对于落实决策责任必不可少，具体措施就是要充分发挥项目建设单位与投资主管部门、投资主管部门与咨询机构、咨询机构与项目建设单位的监督作用，逐步形成项目决策各相关机构相互监督、相互制约的监督与制衡机制。

3、建立决策责任评价与认定制度，完善落实决策责任的制度环境。

建立决策责任评价与认定制度是落实决策责任制度建设的核心。第一，必须明确各相关决策主体的责任。对于中介咨询机构，必须保证咨询报告的真实、客观与科学；对于咨询报告的委托部门，必须保证向咨询机构提供有关基础资料的真实性；对于项目的上报单位或部门，必须保证上报资料的真实性；对于决策或项目审批部门，必须按照国家建设程序，根据国家的相关决策依据，进行科学的项目审批与决策。第二，建立决策责任评价与认定制度。目前可以项目后评价与绩效审计理念为基础，对项目后评价制度加以延伸与拓展，并通过以上所述理论完善与技术信息支持，来逐步推进决策责任评价与认定制度，但具体的制度措施还需深入研究。第三，就是要完善决策责任追究机制，具体可以根据问题的严重程度，针对不同部门的特点，建立不同的责任追究制度，各责任追究制度的实施细则，必须要与相关部门如纪检、执法机构协调，形成一个相对权威的责任追究组织，并赋予相应的权利。对于中介机构，根据问题的严重程度，可以分别进行经济惩罚、降级或吊销机构与相关人员执业资格、追究负责人刑事责任等；对于项目上报部门或使用部门，主要应是针对具体办事人员以及负责人的行政处分，但在目前这是较为难以实施的一个环节，需投资主管部门与人事纪检部门联合实施；对于决策或审批机构的责任追究，也应以行政处罚为主。

4、推行项目“代建制”有利于政府加强对投资项目的监管。

推行项目“代建制”，政府可以集中精力以合同管理为中心，运用法律、法规等手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门还可以运用稽察、审计、监察等手段，可以对项目进行强力有效的外部监督。

5、实行项目后评价制度，提高政府投资决策水平。

为彻底改变政府投资项目重前轻后、虎头蛇尾，甚至一建了之的现象，建议省政府出台推动投资项目后评价制度。评价内容初步考虑从以下三方面实施：

（1）评价项目实施过程。主要是对项目可行性研究，项目决策和批准程序，项目合同及投资协议的签订与执行，项目设计施工和招投标，项目融资、资金支付及财务核算，项目运行及股权管理等，进行回顾、总结和评价。

（2）评价项目实施效果。主要是对项目预期的财务目标和经济目标进行综合评价。包括投资、收益、营业收入、成本、利税、投资收益率、资产负债率等实现情况；项目建设与运行达到设计能力和技术要求的情况；项目管理体制、管理水平、产品质量、竞争能力，以及宏观政策、市场环境、资源供给对项目持续能力的影响等。

（3）总结经验教训。根据调查、评价的情况，认真总结项目决策、实施、运营等环节和技术、财务、管理等方面存在的经验与教训，在此基础上，提出对已实施项目和在建项目进行完善、对今后投资决策和管理进行改进的对策措施。 (监察室）