政府对非政府组织发展问题对策分析

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白晓静（哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150000）

摘 要：非政府组织在我国虽然有悠久的历史渊源，但因各种历史及现实缘故，我国的非政府组织发展很不充分。一方面，在发展环境上，面临着成立门槛高、限制多、监管机制不合理等问题。另一方面，在其自身层面上存在着数量少、民间性特点弱、经费紧张以及社会活动能力不足等缺陷。对于我国的非政府组织，首先应政府扶持改善其外部环境，同时加大非政府组织自身建设。

关键词：非政府组织；制度；改革

1 非政府组织概念

非政府组织，英文全称为“non-governmental organization”，缩写为“ngo”。由于强调重点和角度的不同，在不同的国家或地区，甚至同一国家或地区内对非政府组织有着不同的称谓，如“第三部门”（the third sector）、“非营利组织”（non-profitorganization npo）、“独立部门”（independent sector）、“慈善组织”（charitablesector）、“志愿组织”（voluntary sector）、“免税组织”（tax-exempt sector）、“非政府公共部门”（non-government public sectors，ngps）等。

2 非政府组织发展中面临的问题

2.1法律法规不完善，组织布局不合理。

2.1.1缺乏系统高成次的立法体系。我国有关非政府组织的立法较为零散，它们分别规定在一般性和特殊性的法律规范文件中。一般性立法多表现为行政性的法规与规章，主要包含在《社会团体登记管理条例》等，这在我国法律体系中所处的位阶低。除此之外，虽然另有一些单性法律特别就某些特殊非政府组织的设立、职能、组织等问题做出了规定，例如《基金会管理办法》、《工会法》、《律师法》、《社会公益事业捐赠法》、《华侨捐赠兴办学校办法》，但是它们都是关于某一方面的单项规定，不成系统。

2.1.2缺乏具有针对性和操作性的法规。有关社团年检制度的规定，管理条例只规定登记管理机关对社团实行年度检查，业务主管部门负责年度的初审。但是，关于社团年检的内容、操作程序等并无立法规定，对于违反社团年检制度的处罚和违法社团的法律责任均未作明确的规定。这使得各地在执行法规的过程中无所适从，立法的滞后和缺失导致了执法上的困难。例如:对各种行业协会、专业性社团、学术性社团、联合性社团以及志愿者工作等不同类型的非政府组织进行规范的多数只是一些行业的规定和条例，缺乏具体的法律规定。加之，相当一分非政府组织的管理条例“内容复杂，透明度低，了解困难”、“技术细节粗糙，内容笼统模糊，适用困难”。

2.2过分依赖于政府，自主性较差。

2.2.1就现行的双重管理体制而言，我国对非政府组织的管理采取双重管理的模式，使非政府组织缺乏应有的独立性。现行管理体制要求非政府组织既有业务主管单位又要有行政挂靠部门，这种管理模式不但会使行政权力渗透到非政府组织之中，造成官办组织出现，不利非政府组织独立自主发展，还会增加政府主管部门的负担，不利于政府职能的转变。

2.2.2就其与政府的界限而言，非政府组织与政府界限不明确，导致政社不分。如上所述，我国非政府组还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩浓，许多属于公民社会范畴的事情都纳入政治生活范畴。不少公民社会的活动仍然受到政府及其派生机构的动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的。但在我国现行体制下，社会的中介组织却被纳入计划范围内。政府实际上成了非政府组织的主体，非政府组织则成了“政府的非政府组织”，这样，非政府组织的成长受到不该有的约束，这也在一定程度上限制了公民社会的发展。

2.3自身定位不合理，发展能力不足。

2.3.1非政府组织发展的社会资源不足。资源是社会组织生存和发展的基础。一个组织只有能够获得一定的资源，包括资金、社会合作与认同等，才能维持自身的运作，满足自身生存和发展的需要，实现其宗旨。资金短缺是全球非政府组织普遍存在的问题，在中国则显得更为突出。尽管改革开放以来中国的经济发展取得了巨大的成就，但总的来说，中国还是一个发展中国家，非政府组织筹资能力极为有限，普遍面临经费匮乏的问题。相当一部分非政府组织筹资渠道少，严重缺乏资金。

2.3.2专业化服务能力不足，人力资源开发能力较低。非政府组织的主要功能是提供服务，尤其需要专业人员提供专业化的服务，这就对非政府组织提出了更高的要求。然而，目前我国对非政府组织还没有足够的重视，很多非政府组织成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，其人员素质较低，他们既不了解非政府组织的管理技能，也缺乏非政府组织的创新性、灵活性，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段，制约了非政府组织的发展，并造成非政府组织缺乏积极性、主动性和创造性以及工作效率低下的现象。

3 完善我国非政府组织发展对策

3.1规范、完善法律监管体系。非政府组织并非都是圣洁的天使，不同组织对公益的理解可能存在差异，不同的非政府组织之间、“以法治社”与非政府组织的发展之间、非政府组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突，非政府组织也可能背离宗旨或违法乱纪。实际上，其中的关键是如何在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之问寻求平衡。因此，我们应当本着法治的精神，探索科学的监管途径，规范和完善必要的法律监管体系，监管非政府组织的设立和相关活动，避免或者降低非政府组织的消极作用，保证非政府组织名副其实。

3.2改革双重许可的管理体制，建立统一的审批制度。我国在民间组织管理上逐渐形成的登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重管理政策，在这种政策下，民间组织的登记许可实际上面临双重门槛:在获得登记管理机关的批准之前首先必须得到业务主管单位的许可。这种双重门槛一方面强化了登记许可制度的门槛限制，另一方面又规避了政府某一部门在行政许可方面应当承担的责任，使得任何社会组织不仅难于通过登记注册成为民间组织，而且也很难将不予登记的理由归咎于任何一个政府部门。这是造成我国目前大多数非政府组织无法通过合法途径获得民间组织登记注册的最主要的政策原因。故建议，应该建立统一的审批制度，改变目前由登记机关和业务主管单位把关的双重管理体制。

3.3完善非政府组织的人力资源管理。

3.3.1注重激励原则。人力资源需要开发和培育，这样才能充分发挥人的潜能。随着社会的发展，人们越来越重视自身素质的提高和自我价值的实现。加之公众对非政府组织的服务项目和质量的要求不断提高，知识更替和技术创新的速度也不断加快，这一切都迫使非政府组织要对职员积极地展开培训，实施个人发展计划以提高成员的素质与能力，应对环境的变化与挑战。只有为成员提供良好的成长环境，满足其发展需要，才能激发其工作的能动性。

3.3.2注重人员的合理流动。非政府组织在接纳、释出人力资源时要弱化限制，使人力资源的流动拥有较高的自由度;当出现用非所长、人事不宜等现象时，要保证人员可以合理地流动，让人的素质与事的要求在动态中保持平衡。由于非政府组织的成员有相当大一部分是志愿者，而且其正式职员也往往是出于共同价值观和公益性目标才加入非政府组织的，所以这种志愿性必然伴随着临时性;其次，非政府组织中的专业人员(如医生、专家等)较多，这部分人素质较高，就业能力强，组织对他们的约束力有限，这就要求非政府组织在人力资源管理上比政府和企业更加开放和灵活。

3.4扩宽资金来源的渠道。充足的资金来源是非政府组织生存并有效开展活动的重要保证，各种非政府组织要努力提高自身筹资能力，尽可能动员一切可能被动员的社会资源，包括向政府、企业、社会公众发动筹集资金、物资或者劳务等，要对所筹集的资金进行合理有效的管理、运营和使用，防止有限的资金被滥用或者挪用。国外非政府组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括企业、基金会、个人的捐款，这是非政府组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人政府机构相区别的标志之一。政府补贴与服务收费也是非政府组织获得资金的极其重要来源。我国非政府组织的资金主要来源于政府资助、社会捐赠和有偿服务收费三个方面。

参考文献

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