中国近年来房地产调控政策简要评析

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摘要：文章简要梳理了近年来政府针对高房价出台的一系列房地产调控政策，并在此基础上分析了中国房地产市场调控政策效果不显著的原因，最后提出今后房地产市场调控政策的重点。

关键词：房地产；政策；调控

住房市场化改革极大地释放了城市居民改善住房条件的需求，极大地刺激了与住房建设相关联的产业发展，是中国经济持续高速增长的重要动力源泉。住房市场化改革带来的必然结果是住房价格的市场化。但是，在土地资源国家垄断和分税制的财政体制下，住房市场供给由于土地的限制而严重短缺，而城市化所带来的住房需求却不断高涨，因此住房市场价格必定通过快速上涨来平衡市场供需。每当房价上涨过快时，政府就要对房地产市场进行调控，但调控效果往往并不理想。因此，有必要对历次房地产调控政策进行归纳和总结。

一、住房用地从协议出让到“招拍挂”的转变

1998年房改之初，我国各城市国有土地均是通过行政划拨或协议出让的方式实现土地使用权的转让。1999年年初，国土资源部《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，要求各市、县制定招标、拍卖出让国有土地使用权的工作计划、目标任务和保证措施，尽快实现土地出让以协议为主向以招标、拍卖为主的转变。2001年5月，国务院又发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，督促各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。这两个通知只是对地方政府提出要求，但并不要求强制执行，因此实际上各城市在土地出让中仍然是以协议出让为主。这几年当中，虽然随着住房需求的高涨，住房价格有所上涨，但由于土地供给比较充分，住房价格上涨幅度比较有限。

2002年4月，国土资源部了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定各类经营性用地，从2002年7月1日起必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这个规定出台以后，虽然在实际操作过程中，仍有一些经营性土地的使用权是协议出让的，但许多大城市都开始实行了“招拍挂”制度。实践证明，实施了“招拍挂”的土地往往地价较高，其周边地区的房价也开始快速上涨。

为进一步落实土地“招拍挂”制度，2003年4月监察部和国土资源部联合出台《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》，决定在全国开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察。2004年3月底，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，所有经营性土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌出让方式进行。这就是所谓的“8・31”大限。

自此以后，中国各城市基本都实现了土地使用权通过“招拍挂”进行转让。土地使用权通过招拍挂的形式转让虽然有效遏制住了土地转让环节的寻租现象，但在客观上使得土地出让的速度减缓，住房用地供应总量相对不足，从而助推房价进一步上涨。

二、房地产调控政策基调反复变化

1998年房改以来，我国房地产调控政策的主基调从鼓励发展到紧缩限制再到促进发展最后到严厉调控，经历了四个反复变化的过程。

（一）改革、完善并促进房地产业发展阶段（1998-2002年）

1998年房改初期，国务院出台了扩张性的货币政策包括多次下调存贷款利率，特别是购房抵押贷款利率，政府减免购房相关的税费等多项措施促进房地产业向市场化方向发展。2000年，国务院正式批准房地产企业上市融资，房地产业得到资本市场的资金支持。这些政策和改革措施为房地产开发投资提供了大量的流动性支持，为房地产市场的繁荣发展注入了一剂“强心剂”，使房地产市场很快走出低谷，并迅速成为国民经济的支柱产业。

（二）“管严土地，看紧信贷”的连续调控阶段（2003-2007年）

自2003年开始，中国政府实施了以“管严土地，看紧信贷”为主基调的宏观调控措施。

2003年6月，中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》使得一批不符合规范的房地产项目停工、停建，一些不符合通知要求的中小开发商被迫退出房地产行业。2004年的“8・31大限”使得住房用地均通过“招拍挂”实现出让，在客观上使得住房用地供给相对大幅减少。2005年3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，针对房价上涨过快的现象提出八点要求，首次提出稳定房价是地方政府应该承担的责任，并对如何稳定房价提出了指导性的意见。2006年5月，国务院提出促进房地产健康发展的六条措施，强调要切实调整住房供应结构，进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用。紧接着，在套型面积、户型比例、首付款等方面均作出了量化规定，尤其是规定了“90/70”政策。2006年7月，又出台了限制外资购房和强制性征收二手房转让个人所得税的政策。2007年8月，国务院召开全国住房工作会议，提出要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。

自2003年到2007年的五年以来的宏观调控中，中国人民银行屡次上调存款准备金率和商业银行贷款基准利率。存款准备金率从6%一直上调到2007年底的15%，总共上调15次；商业银行贷款基准利率从5.31%一直上调到2007年底的7.47%，总共上调9次。

（三）放松信贷鼓励发展阶段（2008-2009年）

2007年10月以后，中国珠三角地区的深圳、广州等城市房价出现了局部的价跌量减的现象。与此同时，美国爆发了次贷危机，并逐步演变为全球性的金融危机。受此影响，全国各地房价在2008年纷纷开始下跌，宏观经济增速也开始步入下滑通道。为了使中国经济走出国际金融危机的阴霾，也为了避免房地产这个重点支柱性产业出现深幅调整，政府又开始出台一些促进房地产业发展的政策措施。

2008年10月，中国人民银行出台文件，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；最低首付款比例调整为20%。11月，国务院决定调整宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并明确要加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房。具体支持政策包括：对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。2009年5月，国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，将保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例下调为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为下调为30%。这是对房地产企业信贷政策的一次较大幅度的放松。

在这些促进房地产业发展的刺激政策下，2009年房价出现报复性上涨态势。国家统计局数据显示，全国各大城市房价涨幅在2009年均呈现大幅攀升态势，到12月，全国70大中城市房价同比上涨7.8%，涨幅创一年来新高。

（四）严厉限购加大调控阶段（2010-）

在房价上涨幅度超出政策制定者预期后，中央政府开始出台一系列限制房地产发展的政策调控措施。

2010年年初出台的“国11条”就明确要求二套房首付款比例不得低于40%。国土资源部也屡次出台政策要求严查土地出让和建设中的违法违规问题。到4月15日，国务院出台“新国十条”，要求实行更为严格的差别化住房信贷政策，对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高。之后，全国各大城市都相继出台了地方版的调控细则。但是这次调控效果并不显著，房价仍然有继续上涨势头。2010年9月底开始，多部委再次联合出台政策重拳出击，开启了年内第二次调控。2011年年初，国务院又出台“新国八条”，要求贷款购买第二套住房的家庭首付款比例不低于60%，个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税；对执行“限购令”的城市进一步扩大范围、强化执行等等。

三、房地产宏观调控政策效果不显著的原因分析

（一）政策调控目标不够明确

中国房地产历次调控政策对于调控目标都没有加以明确界定，如“促进房地产业健康发展”、“采取坚决的措施，遏制房价的过快上涨，促进民生改善和经济发展”等等。究竟怎样是健康发展，过快上涨究竟是什么概念，涨幅多大才算是过快上涨，上涨是指同比还是环比等等都不明确。在政策调控目标不够明确的情况下，商品房市场并没有获得一个明确的政策预期。因此，调控政策是否持续，还会持续多久等就会成为当前市场各方猜测和质疑的对象。公众对于房价下跌没有一个一致的预期，因而往往使得调控政策目标落空。

（二）住房用地招拍挂加大了住房供需缺口

随着城市化进程的深入发展，更多的农村居民将变为事实上的城镇居民，住房市场化改革使这些人的居住需求极大地释放出来。这就要求有大量的住房及住房用地能够提供出来。但是住房用地公开招拍挂使得土地出让的速度大大减缓，造成了短期内严重的住房供不应求，因此房价必然会大幅上涨来平衡供需关系。这是决定中国大中城市房价快速上涨的根本原因。政府调控政策如果不从根本上改变这种住房供需关系，就不会使房价保持在比较稳定的水平。

并不是说土地招拍挂方式不好，应该说土地招拍挂是现有土地制度下使土地资源得到充分利用的最好方式。但是应该看到，在土地国有的基本制度下，在“分税制”的财政体制之下，地方政府为自身利益最大化必然通过减少土地供应量来抬高地价进而拉升房价。

（三）限制需求的调控政策在长期中是无效的

住房需求是人类的基本需求之一。人们生活水平提高了，改善居住条件，扩大居住面积的需求也是适当的。大幅提高二套房贷款首付、利率以及禁止三套房购买的严控需求调控政策，只能在短期内压制部分需求，如果政府不能着眼于长远提高住房供给量，这些政策最终在长期中将是无效的。

四、房地产调控政策建议

（一）调控政策应该更加注重土地供给制度建设

现有的调控政策基调不断改变，有时需要促进发展，有时又需要限制发展，打乱了正常的市场秩序，且效果并不显著。其实，政府调控政策应该更加注重在土地供给制度上下功夫。

房价过快上涨的根源在于土地供应市场的垄断以及地方政府“土地财政”的利益关系。因此，要从源头上遏制过快上涨的房价，除了进一步完善土地招拍挂的出让方式以外，更重要的是要切断地方政府在商品房市场中的利益链条，改革土地供给制度。

（二）今后调控的重点应该是放在扩大商品房有效供给上

中国房地产业发展十几年以来，商品房市场的供求关系没有发生根本性的改变，供不应求仍然是主要矛盾。住房的有效供给不足主要可以通过三个方面加以解决：一是各地政府加大土地供应量；二是促进房地产企业减少囤地行为，加快土地开发进度；三是加快现有存量空置住房的流转使其转化为有效供给。

参考文献：

1、(美)丹尼斯・迪帕斯奎尔,威廉・C・惠顿著;龙奋杰等译.城市经济学与房地产市场[M].经济科学出版社,2002.

2、(美)阿列克斯・施瓦兹著;黄瑛译.美国住房政策[M].中信出版社,2008.

3、黄石松,陈红梅.房价之谜[M].社会科学文献出版社,2009.

4、牛凤瑞,李景国.中国房地产发展报告(No.5)[M].社会科学文献出版社,2008.

（作者单位：北京市社会科学院）