本外币跨境收支一体化监管模式探究
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摘 要：本文分析了本外币监管模式，并归纳总结了本外币监管框架存在的问题。基于此，建议通过整合现行政策法规、监管系统及相关业务数据，构造宏观、中观及微观三级纵向监管框架及关联信息横向比对的本外币立体化监管模式，实现本外币数据的统一采集、集中分析评价及事后分类监管的系统、一体化监管。
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（3）-0059-06
一、前言
2009年7月启动跨境贸易人民币结算试点以来，跨境人民币交易规模呈现快速增长趋势。人民币涉外收付款金额由2010年588亿美元飙升至2015年19605亿美元，占比也由1.7%飙升至28.99%，并于2011年起高居结算币种第二位，跨境人民币成为我国跨境资金流动的重要组成部分。目前，我国对跨境人民币和外币资金跨境流动采用两套组织机构、政策法规及管理框架，涉外主体跨币种资金摆布行为日益突出，加大了跨境资金监管及宏观调控难度。因此，如何统筹好本外币监管政策，实现本外币跨境收支一体化监管，对于防范跨境资金流动风险、促进人民币国际化具有重要意义。
跨境资金监管与经济增长之间关系如何？学者们已在该领域开展了相关研究。Stockman认为对跨境资金交易征税能够改善贸易条件，调节产业结构导向。Wyplosz研究发现有效限制跨境资金流动规模还能起到稳定一国汇率的作用。Levine（1999）分析研究得到，跨境资本流动性会随着管制的放松而增强，达到其提高生产效率及经济增长的目的。因此，不乏研究成果证实加强跨境资金监管有利于促进一国经济的发展。
国内大量学者基于我国现有的跨境资金监管框架对跨境资金监管措施开展了大量的研究。首先，关于跨境人民币结算与外汇政策协调统一方面，许力（2012）认为跨境流动的人民币具有本位币和国际货币的双重属性，跨境人民币监管应与外汇资金的监管相协调；黄继承（2009）分析了外汇管理对于协调跨境人民币结算业务开展、维护国际收支平衡及增强国际收支风险防范能力的现实意义，提出了外汇管理参与人民币境外债权债务管理、人民币跨境收支监测等政策建议；肖跃（2011）提出应密切关注跨境人民币结算业务发展对国内流动性管理造成的影响，并提出对人民币外债实行规模控制等建议。其次，部分学者基于本外币割裂的管理体系对跨境资金监管造成的不利影响，提出了一体化的监管设想。刘源（2013）基于江苏省跨境人民币交易及流动现状，总结了短期本外币跨境资本流动对宏观政策调控的影响及挑战，并提出加强本外币一体化监管的政策建议。安睿（2013）从监管机制、监管手段、政策法规三个方面剖析了当前跨境资金监管中存在的问题，并提出了实现主体监管、建立全方位监测系统的本外币一体化监管建议。文博（2016）参照FTA账户管理体系改革理念和思路，在现有账户管理框架内，通过一个外汇账户和人民币专用存款账户的模式，实现本外币一体化的监管目标。李学武（2016）从本外币一体化视角，提出构建我国跨境资金流动监管框架体系的思路、原则、基本架构和实施路径。外汇局广东省分局课题组（2013）运用主体监管思路构建本外币一体化监管体系，通过纵向与横向比较监管主体的各类信息，解决了原有的割裂监管及行为监管模式下的信息不对称问题。
本文基于现有的本币及外汇监管政策法规，结合工作实践中已有成效，从实际操作层面构建了从政策法规至业务预警及事后监管的本外币一体化监管体系。
二、本外币监管模式
（一）监管现状
由于本外币跨境收支管理政策自成体系，具体监管措施在监管机构、业务办理、事中事后监管等多个方面存在较大差异。
1、本外币监管机构相互独立。依据《中国人民银行法》等相关法规规定，目前由人民银行和外汇局分别承担着本外币跨境流动监管职责，同时跨境人民币业务和外汇业务分别制定了不同的监管政策并分别监管。
2、本外币监管政策存在差异。本外币监管政策在主体准入、收支汇兑及账户额度等方面存在显著差异，导致监管过程中政策协同存在较大难度，影响监管效果。一是主体准入方面。目前外汇管理大多采用登记方式，而人民币业务大多可以直接办理或事后备案，且在主体名单管理方面实施负面清单管理。二是收支、汇兑方面。收支方面：外汇业务单证审核及留存要求有所简化，但规定较为明确1，而人民币业务单证审核及留存资料要求则以原则性规定为主，银行可自行确定审核材料及办理流程。汇兑方面：外汇业务资本项目尚未完全放开，证券投资、外商直接投资等资本业务均有相应规定；人民币业务则不存在兑换问题，相较于外汇业务监管更为宽松。三是账户及额度方面。账户开立方面：外汇业务管理严格区分资本、经常账户，对专用账户2监管则更加严格具体，而跨境人民币资金账户限制较少，审核材料也相对简单，但资本金账户开立3方面要严于外汇账户。额度控制方面：部分外汇业务如银行短债指标、境外放款等实行较严格的额度控制，而人民币业务在额度限制方面较外汇业务宽松。
3、统计监测系统相互独立。外汇统计监测以国家外汇管理局应用服务平台为依托，主要利用际收支网上申报系统采集全口径跨境资金流动数据，并通过货物贸易监测系统、服务贸易监测系统、资本项目信息系统等业务系统进行监测、统计和分析；跨境人民币统计监测利用 RCPMIS 系统采集、监测人民币跨境业务相关流量、存量数据及业务信息。本外币业务监测系统间无法实现信息的交换、比对及整合功能，难以满足监管主体的本外币一体化监管要求。
4、监督检查标准不一。外汇及跨境人民币业务在执法依据及处罚措施等方面存在显著差异。首先，检查执法依据。外汇检查以《外汇管理条例》为基础，结合各外汇业务监管条线的众多规范性文件，构成完整的业务监管政策体系。鉴于跨境人民币业务的前沿性，实际监督检查中发现的部分风险性问题缺少罚则，常面临问题定性难、违规处罚难的困扰。其次检查执法措施。《外汇管理条例》规定了多种监管措施，包括警告、责令改正、责令停业整顿或者吊销业务许可证、经济处罚、以及对金融机构负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告以及依法追究刑事责任等。跨境人民币规范性文件呈分散状态，检查执行措施内容较为笼统，可操作性较差，影响检查执法效果。
（二）存在问题
1、本外币交叉业务监管迟滞，影响货币政策实施效果。随着人民币跨境流通范围扩大，金融市场开放度不断提高，本外币资金转换的便利性大大提高，本外币交叉业务在银行跨境金融产品创新的推动下，得到了迅速发展。在人民币贬值、宏观政策宽松背景下，企业将本币资产转换成外币资产，造成外币占款减少，货币供应量减少；在货币政策收紧、人民币升值背景下，企业将外币资金转换成本币资金，外币占款增加，造成货币供应量增加。企业这种本外币互换的行为在一定程度上抵消了货币政策的实施效果。由于本外币跨境交易的监管分离，缺乏对本外币业务的整体评估，其给货币政策带来的冲击，货币当局的反应往往比较滞后，不能及时有效地做出政策调整。
2、本外币交叉套利行为突出，削弱跨境资金监管效果。在人民币单边升值或贬值预期下，即使是具有真实交易背景的跨境贸易和投融资活动，利用本外币跨境政策的监管盲区，实施违规套利行为。自2015年下半年以来，受国内经济增速放缓及美元强势升值预期等因素影响，人民币呈现显著的贬值态势，加之人民币汇率离岸与在岸价格存在差异，企业可通过“内购外结”获取汇差，加大跨境资金净流出和人民币贬值压力。同时，由于本外币结算及账户管理存在差异，使得离岸转手买卖项下本币结算或本外币交叉结算量大幅增加，削弱了异常资金监管效果。
3、跨境人民币波动加剧，影响人民币国际化的有序推进。本外币割裂的监管模式下，难以及时把控跨境人民币业务的变化。当人民币进入贬值通道且在岸汇价高于离岸汇价时，部分企业和个人利用各种虚假贸易，境内购汇汇出，通过香港等海外离岸市场兑换成人民币，再以跨境人民币形式回流，实现资金非法循环套利；相反，当人民币进入升值通道且境内利差大于境外利差时，违规资金通过人民币形式变相流入套取汇差、利差。在全球经济一体化背景下，跨境人民币交易规模的扩大和人民币在离岸市场可兑换程度的提高增加了跨境资金流动调控管理的难度。有必要统筹本外币管理政策，增强本外币监管的协调性和一致性。
四、探索一体化监管体系的政策措施
（一）构建本外币一体化法律监管体系
1、完善上层法规，统一监管基础。修订《中国人民银行法》、《中华人民共和国外汇管理条例》等上层法规，补充并完善跨境人民币流动的相关内容，完善监管主体及职责分工。加强政策协调，梳理现有的本外币跨境资金流动的法律法规，将跨境人民币业务纳入外汇局监管职责范围，完善补充监管空白。或者必要时重新划分跨境人民币及外汇统计业务职责分工，将外汇及跨境人民币业务监管职责划至同一个监管机构4项下，形成完善统一的本外币跨境资金监管政策体系。
2、整合监管规则，明确职责分工。参照外汇局现有的监管模式，将跨境人民币相关业务划分成货物贸易、服务贸易、收益和经常转移、直接投资、外债及境外放款等明细分类项目，实现跨境人民币业务分类监管。同时整合各明细分类项下外汇和跨境人民币相关政策法规，为跨境人民币业务监管提供政策依据，实现跨境人民币业务监管合规有效。
（1）整合经常项下相关规定。整合货物贸易收付汇、转口贸易、贸易信贷等贸易项下的交易监测核查、主体分类监管、业务审核管理及违规事后处理等方面不一致的外汇监管制度，封堵企业利用制度差异进行违规套利和规避外汇监管的行为。如适时调整转口贸易收支管理，规范远期信用证及外债指标管理；统一跨境人民币与外汇交易数据上报职责，明确银行展业义务等。
（2）整合资本项下相关规定。将资本项下直接投资、证券投资、外债、贸易信贷等内容进行系统整合，提升数据统计质量，提高政策协调配合度。如统一NRA账户管理规则；规范直接投资（来华及境外直接投资）管理方式；完善外债统计口径等。
（3）整合检查项下相关规定。修订本外币一体化监管检查制度，补充检查项下各类本外币监管制度空白，完善跨境人民币业务相应的处罚条款。落实跨境人民币的检查部门及手段，减少跨境人民币业务的违规行为。如修订《国家外汇管理局外汇检查处罚权限管理规定》，添加关于跨境人民业务的相关检查及处罚条款等。
（二）完善数据采集及监督系统
从主体监管角度出发，整合外汇局现有各外汇业务系统及人民银行RCPMIS系统的数据，建立主体监测平台。对监管主体的采集内容、口径及范围等进行设定，系统采集跨境资金存量及流量数据，全面监测主体资金流的实时及时段的匹配状况。
主体监测平台功能设计：借助跨境资金流动与监测系统相关功能，实现RCPMIS系统与外汇局各业务系统（如货物贸易监测系统、直接投资系统、结售汇系统等）无缝衔接，同时，平台中预留数据采集端口，在条件允许的情况下实现人民银行、海关、商务、税务等部门数据的补充采集，最终实现主体监管“大数据库”。基于主体监测平台功能设计，现初步将该平台分为以下几个模块：
（三）本外判同监管框架及管理标准构建
基于本外币一体化监管思路及数据采集平台功能设置，从宏观、中观、微观5三个层面构建主体纵向监管框架及关联信息比对的横向监管模式，实现本外币立体化监管。
1、纵向监管框架
指标的选取基于数据的代表性、操作性等角度出发，从宏观指标、中观指标、微观指标和个人指标四类分别选取了经常项下、资本项下及个人项下多个项指标进行监测预警。
预警阈值的设定主要是结合当前外汇形势及外汇监管重点，通过参考辖内历史数据、国际通用标准和成熟研究及专家意见等途径设定。表3中预警阈值的选取主要遵循以下三个原则：
一是监管政策优先考虑原则。不同时期外汇形势存在差异，外汇监管方向及重点也会有所不同，因此一些指标预警阈值的选取应充分考虑当期的外汇监管政策及辖内外汇形势。如资本流入与流出时外汇监管工作重点完全不同，同一时期不同地区的外汇形势也会存在差异，因此收付汇变动率与结售汇变动率阈值的选取应充分考虑各地实际。