我国实施托宾税方式初探
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摘要：加强外汇监管，维护经济金融安全，是外汇管理部门的重要职责。面对跨境资金流动日趋复杂的形势，外汇管理部门必须创新监管方式和手段，提升防范跨境资金流动风险的能力。本文从我国实施托宾税的现实意义、国际上的主要做法、我国的方式选择以及相关配套措施等方面进行粗浅的探讨。
关键词：托宾税；外汇管理；资本流动
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2014）04-0016-03
随着我国外汇管理体制改革的不断深入，资本市场不断开放、人民币资本项目可兑换进程持续加快，跨境资金流动风险压力相应增加，加快外汇管理方式和手段创新，维护金融市场稳定和安全，成为摆在我们面前的一项重要课题。易纲局长提出“深入研究托宾税、无息存款准备金、外汇交易手续费等价格调节手段，抑制短期投机套利资金流出入”，为我国创新外汇管理手段提供了建设性思路。本文从我国实施托宾税的方式进行初步的探讨。
一、实施托宾税的现实意义
1972年，美国经济学家詹姆斯・托宾在普林斯顿大学演讲中首次提到了“托宾税”，建议对所有与货币兑换有关的国内证券和外汇即期交易征收税率统一的国际税。托宾税有狭义托宾税和广义托宾税之分。狭义托宾税仅指对资产交易直接课税的税收形式，即对所有外汇交易征收一定比例的外汇交易税。广义托宾税包括其它提高短期资本流动成本的相关措施，常见的形式有无息准备金、预扣税、所得税等。托宾税的实施旨在增加短期资本频繁交易的成本，缓解国际资金流动尤其是抑制短期投机性资金流动规模急剧膨胀造成的汇率波动，维护国际金融市场稳定。
2008年国际金融危机爆发后，发达经济体实施、深化量化宽松货币政策，对我国跨境资金流动形成冲击，跨境资金流动波动加剧。如2012年，我国跨境资金流动整体呈现出“资金净流入-净流出-流出放缓-净流入”态势；2013年，资金流入压力加大，呈现出“资金大量净流入-净流入放缓-净流入反弹”的态势。为防范异常资金流动风险，促进国际收支平衡，我国采取了一揽子综合性政策措施，如2013年开展应对和打击“热钱”专项活动，启动跨境资金异常流入应急预案，强化银行结售汇综合头寸管理，加大对违规银行和企业的处罚力度等等。这些措施在抑制异常跨境资金流动方面取得了明显成效，但套利资本热钱不断涌入的态势没有得到根本改变，人民币升值趋势明显加速。2013年，人民币对美元汇率中间价累计升值3.1%，较2012年上升了2.07个百分点。
当前，世界经济缓慢复苏，国际货币基金组织的最新预测显示，2014年世界经济增长可能达到3.7%，2015年增长将达到3.9%，同时，我国在推进改革中经济保持平稳较快发展，将吸引国际资本继续向我国流入。而美联储量化宽松政策退出，以及美国、欧洲、瑞士等6个主要发达经济体央行之间签订长期、无限、多边货币互换协议，都将可能会造成国际资本从我国向外流出。尤其需要关注的是，美联储量化宽松政策退出的过程，可能引发国际资金加速流动。虽然我国经济总体上保持平稳较快增长，外汇储备充裕，对于资金的流动冲击有较强的承受能力，但是我国跨境资金流动面临的不确定、不稳定因素依然存在，双向波动的特征将会延续。随着我国资本市场开放的加快推进，国际套利资本进出我国的渠道和方式会更加便捷，资本流动的变动方向和规模对我国的影响将日益增强。在此形势下，创新管理方式和手段，研究运用国际上已开始实施的“托宾税”，维护经济金融安全迫在眉睫。
二、实施托宾税的国际做法
上世纪90年代，托宾税在一些国家已经开始实施，巴西、智利、马来西亚和泰国等国都曾实施过以市场为基础的间接性管制，主要采取征税、缴纳无息准备金、流入资本最短停留期限限制，设立非对称性敞口头寸限制、报告限制等措施。2008年金融危机爆发后，巴西对国外资本征收2%的金融交易税，泰国和韩国对外资投资债券收益进行征税。欧盟宣布从2014年1月1日起，在德国、法国、意大利、西班牙、奥地利等11个国家对所有金融工具的买卖进行征税。托宾税在政策实施初期都可能取得一些效果，但因各国对外开放程度、政策环境以及实施方式不同，效果也各有差异。
（一）征收所得税
征收所得税的基础是投资收益，是对居民持有外国资产和非居民持有本国资产获得的收益征税。1994年，马来西亚为稳定金融形势实施资本管制，其中包括对外国投资收益的汇出征收所得税，及时制止了资本大量外流，对于保持低利率、稳定国内金融形势起到了积极作用。从具体实施来看，征收所得税适合在资本流出环节征收，政府可以根据形势变化制定差别税率，或者改变资本流动的期限结构，而且需要对外国投资者收益进行评估。
（二）征收金融交易税
金融交易税的计税基础是国际资本交易额，是在居民资本流出时和非居民资本流入时征收，属于预扣税。为遏制短期资本套利，1993年11月，巴西对外国资本征收进入税，对外借款的税率为3%，外国资本投资巴西国内固定收益证券的税率为5%，到1994年6月，进入税最高达到25%。从实施效果看，巴西进入税并没有成功遏制短期套利资本流入。主要原因是巴西金融市场比较发达，市场上有活跃的货币期货和其他衍生交易，使得市场投资者能够通过货币期货和衍生品市场进行套期保值，将在巴西投资的外币收益锁定，成功地逃避了资本管制。
（三）无息准备金制度
无息准备金制度要求跨境投资按照投资额的一定比率，向资本流入国中央银行缴纳本币或外币存款，在存期内存款没有利息。无息准备金制度主要用于资本流入，是对国际资本流动间接征税。实施中，政府可以根据国内外利差，通过调整无息准备金率和存款期限来改变隐含的税率，从而使短期资本流动失去套利的机会。智利于1991年6月引入无息准备金制度。最初的适用范围是除贸易信贷以外的所有国外借款，比率是20%，并根据借款期限确定不同的存期。此后，智利根据市场反应和国内外经济环境的变化不断调整适用范围和比率。智利运用无息准备金制度使国际资本流入结构改善，资本流入的期限变长。
三、我国实施托宾税的方式选择
实施托宾税，抑制短期投机套利资金流动，维护金融市场和汇率稳定，必须选择与我国对外开放和金融市场发达程度以及国内经济金融政策相适应的方式。从各国实施托宾税的经验看，征收所得税对我国来说，在税收制度和实施技术上存在困难；金融交易税适合资本市场开放程度较高、金融市场较发达的国家采用。当前，我国货币没有完全可自由兑换，资本项目尚未完全开放，且金融市场还不是很发达，引入无息准备金制度比较合适。具体可从以下几方面考虑。
（一）实施范围渐次扩大
我国实施无息存款准备金制度应采用渐进的方式，逐步扩大。现阶段，没有必要对所有的短期资本流入实施无息准备金制度，可以暂时考虑除贸易信贷外，对所有债务性资本流入，包括外商投资企业的对外借款，要求境内借款人或境外投资者按流入资本的一定比例按规定的币种、规定的期限以无息形式存放。根据政策实施效果，针对可能存在的避税行为，可以将监管范围扩大到贸易信贷和外国直接投资项目相关的配套资金。随着人民币资本项目可兑换进程加快，商业信贷、债券类、股票类证券交易改革措施出台，外汇市场扩大开放程度，可以进一步扩展到股票、债券、基金份额、衍生品等金融工具，对所有流入资金均执行无息准备金制度。
（二）准备金率因势而定
有分析称，我国目前境内外利差水平已经在3%以上，由此引发跨境资本的套利交易。要消除套利机会，可以统一设定为25%-30%的无息准备金率；也可以针对资金在境内停留期限执行不同的无息准备金率。比如，期限在90天内的资金，执行30%的准备金率；期限在一年内的资金，执行20%的准备金率；期限在一年以上的资金，执行10%的准备金率。当然，也要根据我国跨境资本流动的形势变化对准备金率进行调整，如果国际资本流入压力不断加大，可以将准备金率提高到30%以上；如果国际资本流出趋势明显，可以将准备金率下调到10%以下。
（三）合理确定准备金期限
一般来说，针对不同期限的资金应设定不同的存期。比如，期限90天的资金，存期为90天；期限在90天以上一年以内的资金，存期等同于期限；期限在一年以上的资金，存期为一年。为便于管理，可以将所有资金设定为统一的存期，最低存期可设定为半年，并根据形势变化和资金流动状况适当延长或缩短。
四、我国实施托宾税的配套措施
（一）制定政策法规、完善技术支撑
一方面，以法规形式引入无息准备金制度，对我国热钱流入规模及境内外利差进行测算，根据跨境资金流入形式和特点对无息准备金率、监管资金范围、征税的币种、存期、到期投资的再投资等方面予以明确，并根据国际资本流动变化情况适时进行调整，以应对短期资本流动风险。另一方面，充分运用和发挥我国跨境资金流动监测与分析系统作用，准确监测短期跨境资金流动形势变化，及时预警发现潜在风险，为防范跨境资金流动冲击做好支撑。
（二）丰富监管措施，形成监管合力
无息准备金制度作为我国资本市场开放的一个过渡性过程和辅助工具，要充分发挥其作用，还需要采取相适应的货币政策及财政政策，配合外汇交易手续费等价格调节手段，辅助于征税、设立非对称性敞口头寸限制、报告限制等间接监管措施，进一步加强反洗钱、反恐融资、反避税天堂等工作机制，完善国内经济金融体系。比如，加快推进汇率市场化、提升资本市场的广度和深度、提高资本流动监测能力、加强部门间协作等，紧跟国内外经济形势的变化，不断丰富和完善监管协调的合作形式和机制，着力形成防范跨境资金流动冲击的监管合力，应对短期资本流动冲击，引导长期资本流向生产性实体经济，维护我国经济金融稳定安全。
（三）加强国际合作，提升监管效果
对任何一个国家来说，长期资本无论流入或者流出对输出国与输入国都有好处，也有利于保证汇率的稳定，而短期资本不仅会导致汇率的频繁波动，也会对实体经济造成冲击。如果一国实施托宾税，可能会导致国际资本从有税国向无税国流动，加大无税国的资本流入压力，对无税国造成冲击。因此，我国应与其他国家尤其是新兴经济体广泛沟通，加强多边合作，促使托宾税在全球范围内统一实施，形成各国对短期投机资本的协同监管，抑制套利资金对各个市场进行冲击，稳定汇率和金融市场，从而达到最佳监管效果。
课题组组长：张林
课题副组长：韩锡峰
课题组成员：张海霞 李红艳 王慧霞