检察机关提起民事公益诉讼的限制

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摘 要：强劲的社会需求使检察机关提起民事公益诉讼成为对传统民事诉讼模式的必要补充。检察机关提起民事公益诉讼作为保护公共利益的路径之一，应当遵循必要的适用条件，以形成与行政执法权和传统私益诉讼等其他公共利益救济路径的衔接和配合。检察机关作为程序意义上的当事人，应当厘清作为诉讼参与者和法律监督者的权能界限，保障民事公益诉讼中程序公正的基本价值。

关键词：检察机关；民事公益诉讼；当事人；限制

公益诉讼是以保护国家和社会公共利益为基本价值的诉讼形式。检察机关作为法律监督机关拥有充分的法律手段和权威的主体地位，检察权天然地体现了国家和社会公共利益的要求，因此，由检察机关直接提起公益诉讼的思路已经得到理论界的普遍认可，并且在检察工作中得到日益广泛的实践。笔者认为，检察机关具有参与民事公益诉讼的实践意义和制度空间，但其在公共利益救济体系中并不具有唯一性和优先性，检察机关提起民事公益诉讼应当受到必要的限制。

一、检察机关在民事公益诉讼中的定位

我国现行的民事诉讼制度框架和程序设计在诉讼资格问题上依然坚持传统的直接利害关系理论，即只有实体法意义上的当事人才能够启动和参与民事诉讼活动。近年来，一些现代性纠纷如环境污染、侵犯消费者权益、国有资产流失等案件呈现出影响不特定多数人权利品质的社会化特征，由此构成民事公益诉讼的实践基础。但公共利益主体和内容的开放性使得公共利益的救济在现行的民事诉讼模式中面临着现实的困境。

（一）私益方面

即使现代性纠纷呈现出高度的社会化特征，只要存在特定的利益受害人，即可以在传统的民事诉讼框架内寻求救济。如就火车票退票费与铁路部门进行的诉讼，该案虽然因诉讼结果可能发展为公共利益而上升为公益诉讼，但从形式看来与传统的私益诉讼并无二致。笔者认为，左右这一程序选择的关键因素并非制度而是成本，即私益诉讼的外部性问题。案件的社会化程度使得该类诉讼的社会压力和技术难度增加了原告的诉讼成本，而该类案件的诉讼收益却更大程度上转变为社会价值或者被不特定多数人以“搭便车”的方式享有，诉讼原告在其私益层面收到的回报却是微小的乃至是象征性的。因此，从当事人私益的角度看来，提起民事公益诉讼显然不符合“经济人”的理性认知。

（二）公益方面

对更具开放性的公共利益的救济是公益诉讼的显著特征，但由于案件的社会化特征，直接利害关系人所提起的私益诉讼未必能对受损的公共利益实现有效的覆盖，如在渤海漏油案件的诉讼中，涉案渔民的诉讼内容不能完全体现漏油事件对于相关海域环境的整体损害。而在没有直接的私益受害人的案件中，如对于湿地的损害案件，在直接利害关系人理论的视野下，对于公共利益的救济请求更是被排除于当前的诉讼程序之外。此外，公共利益所体现的权利内容，已经突破了民事实体法的规定，拓展到宪法和其他部门法所赋予的基本权利，这也是当前民事诉讼制度框架内诉的利益范围所无法涵盖的。

面对上述问题，检察机关提起民事诉讼可以成为公共利益救济的路径选择之一。检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据，其一般监督权可以成为其提起和参与民事公益诉讼的基本依据；［1］如果受损的公共利益内容突破了传统民事实体法的规定，检察机关就宪法或者其他部门法规定的权利内容提起民事公益诉讼实质上也是保障国家基本法律的实施，是履行法律监督职能的行为。检察机关提起民事公益诉讼是启动民事公益诉讼的一种方式，仅是保护公共利益的路径之一，检察机关提起民事公益诉讼是基于强劲的社会需求，通过这一更具程序意义的诉讼当事人角色解决了当前民事诉讼模式忽视公共利益保护的现实问题。检察机关在民事公益诉讼中的定位应当是对现有民事诉讼模式的补充而非替代，其中内含的国家干预的逻辑，也体现了民事公益诉讼与经济法的契合。

二、检察机关提起民事公益诉讼的路径限制

我国现行民事诉讼法并没有对于检察机关提起民事公益诉讼进行明确的授权，并且检察机关提起民事公益诉讼的可行性并不能推演出其优先于其他救济方式的必然逻辑。检察机关提起民事公益诉讼应当遵循必要条件，以保障其制度功能和效率。

（一）检察机关提起民事公益诉讼与其他保护路径的衔接

在现行立法中，检察机关是刑事犯罪领域中公共利益的直接代表，在刑事犯罪领域之外，检察机关是公共利益的次级代表，对公共利益直接代表者行使监督职能。由检察机关直接提起公益诉讼，将突破现行法律所规定的由相应管理机关维护公共利益的体制，造成权力体系的混乱。［2］因此，在民事公益诉讼领域，检察机关应当与行政机关等公共利益的直接代表者在保护公共利益方面形成职能衔接，而不是越过直接代表者提起民事公益诉讼。具体而言，在公共利益受到损害时，检察机关作为监督主体应当首先选择督促公共利益的直接代表者通过行政执法或者提讼等方式进行救济。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的必要条件

第一、危害行为和损害结果应当危及不特定多数人的利益。

在民事公益诉讼的语境中，该不特定多数人是就能够成为诉讼当事人的自然人、法人和组织而言，而不是特定法人和组织所代表的不特定多数人，如存在诉讼意义上的特定受害人，即使该诉讼结果能否发展为公共利益，也应当由该特定的主体寻求诉讼。如国有企业经济纠纷可能造成国有资产流失，国有企业具有寻求诉讼程序维护国有资产安全的权利和义务，代表公共利益的国有企业在诉讼程序中的主体地位是确定的，因此能够在私益诉讼的制度框架内寻求救济。环境污染案件往往也存在特定的私益受害人，但私益之外一般还有空气、水源、海域等为不确定主体所享受的权利载体受到损害，这种情况下才有检察机关提起民事诉讼的实践基础。

第二、现行行政执法模式和私益诉讼模式不能实现公共利益的有效救济。

检察机关作为民事公共利益的次级代表，其重心在于对现行行政执法模式和私益诉讼模式的衔接和补充，检察机关只有在穷尽现有行政执法模式和私益诉讼模式的情况下方可提起民事公益诉讼。被纳入国家行政管理视野的公共利益受到损害时，行政执法权应当成为优先适用的救济路径。对行政执法机关的不作为行为，检察机关可以寻求检察建议乃至渎职检察等充分有效的监督手段，因此行政不作为显然不属于穷尽行政执法权的情形，检察机关不应直接提起民事公益诉讼。实践中，损害公共利益的行为并非都是以违法行为的方式发生，如基于行政管理标准的不科学，达标排放也可能造成水污染事件，在该种情形中即不存在启动行政执法权的依据，公共利益无法在行政管理框架内实现救济。此外，行政执法权配置的重心是实现社会管理而非权利救济，因此其执法标准也未必能够与公共利益的维护需求相匹配，如在一些重大环境污染案件中，行政机关的惩罚措施往往远不能弥补案件所造成的环境损害。检察机关可以通过民事公益诉讼形成对于行政执法权的有效补充。在存在特定的私益受害者的情形中，私益诉讼的目的未必能够达到保护公共利益的要求，对于私益诉讼所不能涵盖的公共利益救济内容，也可以由检察机关提起民事公益诉讼。

第三、没有其他的主体先行提起民事公益诉讼。

检察机关的法律监督职能是其参与民事公益诉讼的基本依据，因此，检察机关提起民事公益诉讼也应当遵循其理性监督、事后监督的基本价值。公共利益这一概念的开放性不仅表现在其权利内容，也表现在其权利主体，因此在穷尽其他救济手段而寻求民事公益诉讼程序时，检察机关显然不是唯一的路径选择。实践中社会团体和公民个人都可能成为民事公益诉讼的启动者，而当前民事诉讼制度框架内，检察机关作为法律监督机关是最后的救济途径，因此在提起民事公益诉讼的主体问题上也应当作为最后的选择。当然，在诸如涉及反垄断、消费者维权、社会弱势群体权利受损等案件形式中，其他主体在提起民事公益诉讼时可能在经济地位和诉讼能力上处于严重的弱势地位。笔者认为检察机关可以通过支持的方式弥补其他主体参与民事公益诉讼的不足，而不是取代其他主体已经获得的民事公益诉讼主体地位。

三、检察机关提起民事公益诉讼的程序限制

提起民事公益诉讼的检察机关并非实体意义上的当事人，其是通过一种程序选择在传统民事诉讼模式不能有效救济公共利益时做的补充和矫正，保护公共利益的内涵仍然是在传统的私益诉讼制度框架内进行的。笔者认为应当在民事公益诉讼中对履行法律监督职能的检察机关进行必要的限制，以保障基本的程序公正。

（一）检察机关的去职能化

民事公益诉讼仍是以传统民事诉讼为程序载体，毫无疑问应当遵循法院居中裁判、当事人平等对抗的基本诉讼结构，这是程序公正的最低要求。有观点认为检察机关所享有的法律监督权能是其作为公益诉讼民事诉讼原告的天然优势，但是，笔者认为，民事诉讼中平等对抗的基本结构并未给检察机关法律监督权能的介入留下充分的空间，检察机关作为原告启动民事公益诉讼，应当将参与程序的权利与法律监督的权力区别开来，在角色定位上去职权化，以其作为当事人的程序意义为重心。具体而言，检察机关的法律监督权能包括调查权、调卷权、列席审委会等内容，而这些权能是被告不具有的。为了维护双方当事人平等的诉讼地位，检察机关在诉讼过程中应当限制享有上述具有监督属性的权能，或者按照诉讼法律相关规定在特定阶段与被告享有相同的权利内容。检察机关法律监督地位应当体现为对法院审判活动的监督，其作为程序意义上的当事人不应当享有比公益诉讼的被告人优越的诉讼地位。

（二）对检察机关抗诉权的限制

抗诉是检察机关对民事审判活动进行法律监督的重要手段，基于检察机关在传统民事诉讼的制度框架内运行，因此检察机关在其提起的民事公益诉讼中仍然享有抗诉的权力，这就发生了检察机关作为诉讼参与者和法律监督者的角色冲突。检察机关作为程序意义上的当事人，不应当享有高于其他当事人的诉讼地位，这是维护民事诉讼中平等对抗基本架构的基本要求。上诉是当事人在民事审判过程中普遍采用的权利救济方式，检察机关作为民事公益诉讼原告对上诉程序的选择，体现了对于审判权的尊重。如果检察机关在其提起的民事公益诉讼中败诉，应当限制检察机关直接以抗诉方式进行救济。检察机关在民事诉讼领域行使抗诉权应当遵循有限监督、理性监督、事后监督的原则，民事公益诉讼领域的抗诉也应当遵循上述原则。检察机关应当以平等的地位参与民事审判活动，在败诉的情况下应当首先选择民事诉讼程序赋予的上诉途径进行救济。只有穷尽民事诉讼程序赋予当事人的权利救济途径后，检察机关才能够按照民事抗诉条件启动法律监督程序，决定是否对于公益诉讼的审判结果进行抗诉。

注释：

［1］汤唯建：《论检察机关提起公益诉讼》，载《中国司法》2009年第1期。

［2］吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期。

参考文献：

［1］吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008（6）.

［2］汤维建.论检察机关提起公益诉讼［J］.中国司法，2009（1）.

［3］王学成.论检察机关提起环境民事公益诉讼［J］.人民检察，2009（11）.

［4］陈文华.我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计［J］.法学杂志，2010（12）.

［5］黄理.检察机关提起民事公益诉讼之条件及范围初探［J］.法制与社会，2011（7上）.

［6］仇超.论检察机关提起民事公益诉讼的理论基础［J］.法制与社会，2010（8中）.

（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 北辰区 300400）